استقلال بانک مرکزی و تعارض منافع

حیدر مستخدمین‌حسینی*-معنایی که از استقلال در گام اول به ذهن انسان خطور می‌کند، عبارت است از آزاد بودن از تاثیرات، راهنمایی، کنترل و یا نظارت دیگران و از این منظر استقلال بانک مرکزی یعنی رها بودن نهاد پولی از تاثیرات، هدایت، کنترل و نظارت بخش‌های دیگر دولت.
در ادبیات اقتصادی اما استقلال بانک مرکزی به معنای آزادی این بانک در پیگیری هدف ثبات قیمت‌ها به دور از هرگونه اعمال فشارهای سیاسی است. استقلال به معنی تفکیک از دولت نیست، به دلیل اینکه بانک مرکزی همواره بخشی از دولت بوده و به دلیل هماهنگی بین سیاست‌های اقتصادی و نقش مهم بانک مرکزی در اقتصاد کشور، تفکیک آن از دولت نه مقدور است و نه بهینه. انگیزه اعطای استقلال به بانک مرکزی به این امر مربوط می‌شود که این استراتژی، راهکارهایی برای جلوگیری از اعمال نفوذ سیاسی بر اهداف اقتصادی است، به این نحو که با اعطای استقلال بیشتر به بانک مرکزی می‌توان از تحرکات اقتصاد به ‌خصوص هنگام انتخابات برای دستیابی به اهداف کوتاه‌مدت در قبال هزینه‌های بلندمدت جلوگیری و با دیدی بلندمدت‌تر به سیاست پولی و اهداف آن نگاه کرد. بنابراین اعطای استقلال بیشتر به بانک مرکزی جهت پیگیری هدف ثبات قیمت‌ها در واقع نشان‌دهنده عزم دولت و انتخاب ملی برای کنترل و کاهش تورم در کشور است.
در ادبیات اقتصادی به انواع مختلفی از استقلال بانک مرکزی اشاره شده است: استقلال سیاسی و اقتصادی در تئوری و عمل، استقلال مطابق قانون اساسی و استقلال قانونی، استقلال از دولت، استقلال استراتژیک (در تدوین سیاست) و استقلال عملیاتی (عملیات روزانه)، استقلال ابزاری، استقلال در هدف و استقلال اجرایی، قضایی و قانونگذاری. از جمله مهم‌ترین این موارد که در ادبیات اقتصادی به آنها اشاره شده است می‌توان موارد زیر را نام برد:
استقلال در هدف: به معنی استقلال و آزادی بانک مرکزی در تعیین اهداف خود و سیاستگذاری برای رسیدن به آن اهداف است.
استقلال ابزاری: به معنی کنترل بانک مرکزی روی ابزارهای سیاست پولی و نحوه استفاده از آنها برای رسیدن به اهداف تعیین‌شده است.
استقلال پرسنلی: به استقلال در تعیین، انتصاب و برکناری اعضای بلندپایه و اعضای هیأت مدیره بانک مرکزی مربوط است.
استقلال مالی: به معنی آزادی بانک مرکزی در دسترسی به منابع مالی برای خود، کنترل کامل بودجه بانک مرکزی و همچنین تعیین میزان حقوق و پاداش کارکنان است.
استقلال سیاسی: به صورت توانایی بانک مرکزی برای مقابله با اعمال فشارهای سیاسی از جانب دولت تعریف شده است.استقلال اقتصادی: به معنی توانایی بانک مرکزی در عدم تامین مالی کسری بودجه و یا کنترل بانک مرکزی در شرایط استقراض دولت از آن است.استقلال قانونی: به میزانی از استقلال که قانونگذار طبق قانون به بانک مرکزی اعطا کرده است، مربوط می‌شود.
استقلال واقعی: به آزادی بانک مرکزی در تعیین و انتخاب اهداف و ابزارهای سیاست پولی در عمل اشاره دارد.
با توجه به حرکت کشورها به سمت اعطای استقلال بیشتر به بانک‌های مرکزی خود به نظر می‌رسد که استقلال بانک مرکزی مقوله جدیدی در اقتصاد سیاسی باشد. اما واقعیت این است که بحث نیاز به استقلال بانک مرکزی به حدود ۱۹۰ سال قبل بازمی‌گردد. چنانکه دیوید ریکاردو اقتصاددان انگلیسی در سال ۱۸۲۴ این موضوع را چنین پیش کشیده است:
«گفته می‌شود انتشار پول را نمی‌توان به صورت مطمئن به دولت واگذار کرد، زیرا به احتمال زیاد از این قدرت سوء‌استفاده خواهد کرد. بنابراین پیشنهاد می‌کنم این مسوولیت به دست افرادی واگذار شود که بدون رای پارلمان قابل تغییر نباشند. این اعضا نباید به هیچ بهانه‌ای به دولت وام دهند. اگر دولت نیاز به پول دارد باید آن را از طرق مناسب دیگری همچون افزایش مالیات، انتشار و فروش اوراق خزانه و یا وام گرفتن از بانک‌های موجود در کشور به دست آورد و تحت هیچ شرایطی نباید اجازه داشته باشد از نهادی که قدرت ایجاد پول دارد وام بگیرد.»
اما تمایل جدید به بحث استقلال بانک مرکزی می‌تواند ناشی از توسعه رکود تورمی در دهه ۱۹۷۰، شکست سیستم برتون وودز، مکانیسم نرخ ارز اروپایی و افزایش شدید قیمت نفت باشد که مقامات ملی را ناچار به جست‌وجوی ابزار جدیدی برای حصول ثبات قیمت‌ها کرد. سیاست پولی، سیاستمداران را قادر به دستیابی به اهدافی واقعی همچون کاهش بیکاری، تامین کسری بودجه، حصول موازنه پرداخت‌ها و نرخ‌های بهره پایین‌تر به صورت سریع اما موقت می‌کند. در این فرآیند اثرات چنین استفاده‌ای از سیاست پولی موجب افزایش پول پرقدرت و تورم در کشور می‌شود. برای جلوگیری از این امر، یعنی گسترش آزادانه عرضه پول و تزریق پول پرقدرت، مکانیسم‌های نهادی متفاوتی در بستر زمان پیشنهاد شده‌اند که از جمله این موارد می‌توان به استاندارد طلا و روش‌های متفاوتی برای تعهد نسبی به سیستم نرخ ارز ثابت همچون سیستم برتون وودز و مکانیسم نرخ ارز اروپایی اشاره کرد.
در ۱۹۷۳ با افزایش عمومی تورم پس از اتمام دوره برتون وودز، چند پیشنهاد برای دستیابی به ثبات قیمت‌ها ارائه شد. یکی از این پیشنهادها از جانب میلتون فریدمن بود. فریدمن پیشنهاد کرد ثبات قیمت‌ها می‌تواند با اختیار دادن به بانک‌های مرکزی برای پیگیری سیاست‌های پولی بر اساس یک قاعده ثابت که سالانه بیان می‌شود، حاصل شود. ابزار دیگری که در این خصوص مطرح شد و به مرور زمان با گسترش مطالعات تجربی و نتایج رضایت‌بخش در کنترل تورم محبوبیت زیادی پیدا کرد، اعطای استقلال کافی برای پیگیری هدف ثبات قیمت‌ها به بانک مرکزی است.
در واقع از دهه ۱۹۸۰ تاکنون، ایده استقلال بانک مرکزی مورد حمایت زیادی قرار گرفته است. قسمتی از این حمایت مربوط به موفقیت بانک مرکزی آلمان در دستیابی به نرخ‌های تورم پایین در چندین دهه است که یکی از مستقل‌ترین بانک‌های مرکزی در دنیا محسوب می‌شود. طی دوره ۱۹۷۰ تا ۱۹۹۰ میانگین تورم در آلمان به ۸/۳ درصد می‌رسد که جزو کمترین نرخ‌های تورم است. طبق قانون بانک مرکزی آلمان، ثبات قیمت‌ها به عنوان مهم‌ترین هدف بانک مرکزی تصریح شده است. همچنین قانون بیان کرده است که بانک مرکزی آلمان باید از سیاست‌های عمومی اقتصادی دولت پشتیبانی کند، اما بلافاصله اضافه کرده که در صورت تعارض بین این اهداف با هدف اصلی بانک مرکزی، مسوولیت اصلی بانک مرکزی پیگیری هدف ثبات قیمت‌هاست.
تا قبل از ایجاد بانک مرکزی، دولت‌ها نقش انتشار پول را به عهده داشتند. معمولا دولت‌ها با استفاده از امتیاز نشر پول هر زمان که با کاهش درآمد و یا کمبود نقدینگی در خزانه روبه‌رو می‌شدند، با افزایش حجم پول در گردش به تورم دامن می‌زنند. بعضی از اقتصاددانان معتقدند از آنجا که دولت مصرف‌کننده پول است، نباید ایجاد‌کننده آن باشد و بانک مرکزی وابسته به دولت، در واقع اجازه می‌دهد که پول مورد نیاز خود را تولید کند و این امر با تاثیر درآمدهای پولی معمولا به تورم‌های شدید می‌انجامد. از سوی دیگر، دسترسی دولت به یک منبع آسان، مانع از ایجاد منابع مشکل‌تر اما سالم‌تر از قبیل مالیات می‌شود. مطابق ملاحظات تجربی و مباحث تئوریک اقتصاد کلان، تنظیم سیاست‌های پولی از جمله حجم عرضه پول باید متناسب با اهدافی چون رشد اقتصادی و ثبات سطح عمومی قیمت‌ها باشد، اما معمولا مشکلات مالی دولت‌ها بر این ملاحظات و مبانی تئوریک غلبه داشته و کارکرد سیاست‌های پولی را با مخاطره جدی مواجه کرده است. بنابراین یکی از دلایل شکل‌گیری نظریه استقلال بانک مرکزی سامان دادن به روابط دولت و بانک مرکزی بوده است. از این رو در قانون‌های پولی و بانکی بسیاری از کشورهای پیشرفته یا درحال توسعه متجلی شده و از سوی نهادهای پولی و مالی بین‌المللی به صورت یک رویه مورد تاکید قرار می‌گیرد.
اگر بپذیریم که وظیفه اصلی بانک مرکزی کنترل رشد عرضه پول و کنترل تورم و حفظ ثبات قیمت‌هاست، در این صورت بانک مرکزی نمی‌تواند بدون هیچ‌گونه محدودیت تامین‌کننده منابع مالی مورد نیاز دولت‌ها باشد، زیرا با وظیفه اصلی خود در تعارض قرار می‌گیرد. بدین معنا که وقتی دولتی به دلایل مختلف از جمله مدیریت اقتصادی نامناسب دچار بحران‌های مالی متوالی و کسری بودجه‌های فزاینده شود نیاز به پول پیدا می‌کند و تمایل دارد که بانک مرکزی را تحت فشار قرار دهد و به خلق پول و انتشار اسکناس بیش از حد مجاز دست بزند و به این ترتیب مشکل خود را در کوتاه‌مدت حل کند. اما این کار را می‌توان معامله منافع بلندمدت اقتصادی کشور با منافع کوتاه‌مدت اقتصادی و پرستیژ سیاسی کوتاه‌مدت یک دولت به‌ شمار آورد.
مقامات پولی یا همان بانک مرکزی، مهم‌ترین دغدغه خود را ایجاد ثبات در اقتصاد و مقامات مالی یا همان دولت، مهم‌ترین دغدغه خود را رشد اقتصادی و اشتغال قرار می‌دهند. با توجه به اینکه سیاستمداران بر مسندهای سیاستگذاری تکیه می‌زنند، بنابراین احتمال سوء‌استفاده آنها از موقعیتشان در جهت اهداف سیاسی وجود دارد. همچنین با توجه به اینکه سیاستمداران معمولا دغدغه‌های کوتاه‌مدت دارند و می‌توانند از نوسانات اقتصادی بهره‌برداری خاص کنند، بنابراین ثبات اقتصادی اولین قربانی چنین وضعی خواهد بود. از آنجا که ثبات اقتصادی منافع خود را در بلندمدت ظاهر می‌کند، همیشه این انگیزه وجود خواهد داشت که فعلا مصالح دیگر را اولویت دهیم و بعدا ایجاد ثبات و کاهش تورم را در دستور کار بگذاریم. این وضعیت موجب می‌شود تا در بلندمدت، همواره بی‌ثباتی در اقتصاد نهادینه شود. بر همین اساس تنها راه‌حل موجود استقلال بانک مرکزی و تفکیک سیاستگذاری مالی از سیاستگذاری پولی خواهد بود.
* اقتصاددان و معاون حقوقی و امور مجلس اسبق وزارت اقتصاد و بانک مرکزی