مبانی استقلال بانک مرکزی

حیدر مستخدمین‌حسینی*- به دلیل اهمیتی که تورم برای سیاستگذاران دارد برخی معتقدند که یک سازمان باید مسوول حفظ ثبات قیمت‌ها در یک کشور شود.

اینها بر این باورند که سیاست‌های پولی زمانی دارای اعتبار بوده و چنانچه توسط شخصیت‌های علمی و غیرسیاسی که دارای دیدگاه بلندمدت هستند تهیه، تدوین و اتخاذ شوند قابلیت تضمین ثبات قیمت‌ها را در بلندمدت دارد. مفهومی که این نظریه بر اساس آن شکل گرفته تحت عنوان مساله «چسبنده نبودن موقت سیاست‌های پولی» تعریف شده و به این معنی است که اگر دولت‌ها به طور همزمان مایل به پیشبرد اهدافی در زمینه‌های تولید، اشتغال و تورم باشند، ممکن است در کوتاه‌مدت در سیاست‌های پولی غیرتورمی که از پیش اتخاذ شده، تجدیدنظر کنند و تحت تاثیر توفیق کوتاه‌مدت حاصل شده در امر تولید و اشتغال قرار گیرند. در این صورت با کاهش و یا فقدان پیش‌نگری‌های تورمی در مقایسه با زمانی که مردم ثبات قیمت‌ها را به عنوان تنها هدفی که پیگیری خواهد شد، باور کنند؛ نرخ‌های بهره اسمی بالا خواهد رفت. به اعتقاد این عده راه‌حل مساله ناچسبندگی موقتی در اتخاذ ضوابطی برای متقاعد کردن مردم به این امر است که مسوولان به یک سیاست غیرتورمی پایدار وفادار خواهند بود.

در این راستا برخی برقراری نوعی قاعده ثابت مانند سیستم پایه طلا را برای سیاست پولی پیشنهاد می‌کنند. در مقابل عده‌ای اعتقاد دارند که انعطاف‌پذیری در تصمیم‌گیری تا حدی لازم است تا سیاست پولی بتواند به اختلال‌های غیرقابل پیش‌بینی واکنش نشان دهد. البته راه‌حل‌های بینابین نیز بین قواعد پولی کاملا غیرقابل انعطاف و یک قدرت آزاد مطلق تصمیم‌گیرنده در زمینه سیاست پولی وجود دارد. طرفداران استقلال بانک مرکزی معتقدند که تنها در سایه برخورداری از استقلال است که بانک‌های مرکزی می‌توانند از تمامی امکانات خود در جهت معتبر کردن مقامات و سیاست‌های پولی استفاده و اعتماد عمومی را در مورد روند اجرای سیاست‌های پولی و اهداف اجرای این سیاست‌ها جلب کنند. در واقع بزرگ‌ترین امتیاز هر بانک مرکزی مستقل، برخورداری از اعتبار بیشتر در مقابله با تورم است. لازم به ذکر است که کسب این اعتبار نیاز به سابقه مثبت در مبارزه با تورم دارد که این اعتبار می‌تواند خیلی سریع در صورت عملکرد ناموفق از بین برود.

نظریه مقداری پول بیان می‌کند که هرگاه نرخ رشد عرضه پول بر نرخ رشد واقعی تولید پیشی بگیرد، حداقل در بلندمدت موجب تورم می‌شود. برعکس اگر نرخ رشد عرضه پول کمتر از نرخ رشد واقعی تولید شود، کاهش اعتبار حاصله منجر به کاهش مخارج سرمایه‌ای و تضعیف رشد ظرفیت تولید اقتصاد می‌شود. همچنین تجربه نشان داده است که در کوتاه‌مدت، تغییرات در عرضه پول بر فعالیت اقتصادی در جهت تغییر تاثیر می‌گذارد، اگرچه این تاثیر به مرور زمان از بین می‌رود. نهادها مطلقا نمی‌توانند از یک نتیجه نامطلوب پیشگیری و یا نوع مطلوب آن را تضمین کنند، اما راهی که این نهادها در تقسیم قدرت تصمیم‌گیری در درون بخش عمومی اتخاذ می‌کنند، حصول برخی نتایج را محتمل‌تر و دیگر نتایج را کمتر محتمل می‌کند. اکثر اقتصاددانان و متخصصان سیاست پولی معتقدند که میزان استقلال بانک مرکزی از دولت بر نرخ رشد نقدینگی و در نتیجه بر متغیرهای کلان اقتصادی همچون تورم و مقدار کسری بودجه تاثیر می‌گذارد.

اینکه از بانک مرکزی دستگاهی ساخته شود که امر نمایندگی حفظ ثبات قیمت را برعهده داشته و از این حیث اشتهار داشته باشد، به شیوه‌های گوناگون به نفع اقتصاد و دولت تمام می‌شود. استقلال بانک مرکزی، یکی از ابزارهایی است که با اتکای به آن، دولت می‌تواند در جهت تحکیم مسوولیت ثبات قیمت‌ها گام بردارد. ثبات قیمت‌ها برای پا گرفتن و توسعه یک بازار سرمایه، یعنی محلی که در آن هم دولت و هم بخش خصوصی در بلندمدت راحت‌تر و ارزان‌تر بتوانند به استقراض دست یابند لازم و ضروری است. استقلال در ماهیت وظایف بانک مرکزی نهفته است و ضرورت حفظ استقلال نظام پولی و بانکی و مدیریت آن از نفوذ سیاست‌ها و برنامه‌های کوتاه‌مدت دولت‌ها و منافع گروه‌های مختلف سیاسی، از جمله بارزترین دلایل پیدایی بانک مرکزی در کشورهای مختلف جهان است.

پیگیری هدف ثبات قیمت‌ها، حداقل در بعضی موارد با سایر اهداف و مسوولیت‌هایی که اغلب بانک‌های مرکزی بر عهده دارند در کشمکش است. از جمله این مسوولیت‌ها می‌توان به مدیریت معاملات مالی دولت، تامین مالی کسری بودجه دولت با انتشار پول، تامین مالی پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای و ضمانت مالی و پرداخت دیون موسسه‌های ورشکسته از قبیل بانک‌ها و سایر موسسه‌های دولتی اشاره کرد. اگرچه اکثر دولت‌ها به مزایای ثبات قیمت‌ها در بلندمدت واقف هستند، اما امکان دارد در کوتاه‌مدت سایر اهداف مهم‌تر جلوه کنند. بنابراین تضمین پیگیری ثبات قیمت‌ها ایجاب می‌کند که بانک مرکزی (حداقل زمانی که منجر به تورم می‌شوند) مجبور به انجام چنین اموری نشود.

ادبیات نظری سه استدلال مکمل را در این خصوص (که در شرایط ثابت بودن سایر گزینه‌ها، اعطای سیاست پولی به یک بانک مرکزی مستقل منجر به نرخ‌های تورم کمتر می‌شود) فراهم می‌کند. دو استدلال اول در ارتباط با وضعیت مالی دولت است در حالی که استدلال سوم در ارتباط با مساله ناسازگاری زمانی در ادبیات پولی است. استدلال اول بیان می‌کند که دولت مستعد اعمال فشار سیاسی بر مسوولان پولی برای تسهیل شرایط پولی است. سیاست پولی سختگیرانه و محدود‌کننده از طریق کاهش درآمد حق‌الضرب، افزایش نرخ بهره قرض‌ها و کاهش درآمد مالیاتی به جهت کاهش موقت چرخه اقتصادی شرایط مالی دولت را بدتر می‌کند. استقلال سیاسی باعث می‌شود بانک مرکزی بتواند در مقابل فشارهای دولت برای تسهیل شرایط پولی مقاومت کند.

استدلال دوم اشاره می‌کند زمانی که مقامات پولی مجبور می‌شوند کسری بودجه دولت را تامین کنند، عرضه پول یک متغیر درونی می‌شود. در این شرایط نیز استقلال اقتصادی بانک مرکزی می‌تواند دولت را مجبور به کاهش کسری بودجه کند. سرانجام استدلال سوم در خصوص طرفداری از استقلال بانک مرکزی به این نکته می‌پردازد که اصولا دولت بر اهداف کوتاه‌مدت تمرکز می‌کند که در بعضی موارد با افق اهداف بلندمدت ناسازگارند. برای مثال امکان دارد دولت برای تهییج موقتی اقتصاد تمایل به سیاست انبساطی پولی داشته باشد که می‌تواند به قیمت افزایش تورم در آینده تمام شود. فقدان اعتبار در تعهد دولت برای اهداف تورمی و پیگیری ثبات قیمت‌ها باعث می‌شود تا عاملان اقتصادی تاثیرات تورش تورمی حاصله را در قراردادهای خود لحاظ کنند. اعطای اختیارات سیاست پولی به یک بانک مرکزی مستقل می‌تواند مشکل ناسازگاری زمانی دولت را برطرف کند و تورش تورمی را کاهش دهد و از این جهت همکاری عاملان اقتصادی و مردم را برای کاهش تورم جلب کند. اگرچه ادبیات نظری همچنین بیان می‌کند که یک بانک مرکزی مستقل باید پاسخگو نیز باشد و سیاست‌های خود را با سیاست‌های دولت هماهنگ کند. بانک مرکزی باید در مقابل نمایندگان منتخب مردم که به صورت دموکراتیک انتخاب می‌شوند و همچنین در مقابل عموم مردم پاسخگو باشد. همچنین، سازگاری بین سیاست‌های پولی و مالی جهت دستیابی به اهدافی همچون رشد بالاتر اقتصادی و تورم کمتر حائز اهمیت است و نباید از آن غفلت کرد.

طرفداران استقلال بانک مرکزی ادعا می‌کنند که استقلال بانک مرکزی در واقع روش و ابزاری برای مقابله با تورش تورمی تصمیمات دولت است. این تورش تورمی به سه دلیل به وجود می‌آید: انگیزه درآمد حق‌الضرب، انگیزه اشتغال و انگیزه تعادل پرداخت‌ها. جداسازی کامل سیاست‌های بانک مرکزی و نیازهای بودجه‌ای دولت به این لحاظ است که اطمینان حاصل شود تورش تورمی دولت هیچ نتایج پولی در بر ندارد و در نتیجه باعث وقوع تورش تورمی واقعی نمی‌شود. یکی از سازوکارها این است که دولتی که می‌خواهد اطمینان یابد تورش تورمی به تنهایی منجر به نرخ تورمی که بیش از نرخ مطلوب است نمی‌شود، باید فردی را به عنوان رییس بانک مرکزی منصوب کند که نسبت به مشکل تورم حساسیت خاصی داشته و توانایی انجام سیاست‌هایی که نشان‌دهنده این حساسیت خاص است را داشته باشد. طبق اصطلاح روگوف، چنین فردی باید یک بانکدار مرکزی محافظه‌کار باشد.

سازوکار دیگری که برای مقابله با تورش تورمی پیشنهاد شده، آن است که دولت باید قراردادی ضمنی با رییس بانک مرکزی منعقد کند که طبق آن، رییس بانک مرکزی متعهد شود به ثبات قیمت‌ها دست‌یابد. این قرارداد باید شامل قسمتی مربوط به جریمه‌ها باشد تا در صورت عدم تحقق ثبات قیمت‌ها اعمال شود. نمونه چنین قراردادی را می‌توان در کشور نیوزیلند یافت. نوع دیگری از همین رویکرد بر منطق استراتژی تعیین اهداف تورمی استوار است که در بسیاری از کشورها به عنوان چارچوب تلاش‌های تورم‌زدایی انتخاب شده است. طبق این رویکرد، دولت اهداف تورمی را مشخص کرده و وظیفه، مسوولیت و اختیار تحقق آنها را به بانک مرکزی واگذار می‌کند. بانک مرکزی ابزار مورد نیاز برای رسیدن به این اهداف را دارد و در مورد به‌کارگیری آنها به هر طریقی که خود صلاح بداند استقلال کامل دارد.

استدلال می‌شود که ایده اعطای استقلال به بانک مرکزی، با بهبود عملکرد تورمی در آن کشور ارتباط دارد. استقلال بانک مرکزی منجر به کم شدن ناهماهنگی زمانی یا به عبارتی ضعیف شدن وجهه سیاسی سیاست‌های پولی می‌شود. از آنجا که عامل اصلی تورم، فشار تقاضا و نقدینگی است، استقلال بانک مرکزی باعث می‌شود سیاست‌های پولی بانک مرکزی عمدتا در جهت ایجاد ثبات اقتصادی و ثبات قیمت‌ها و اتخاذ تصمیمات برمبنای مصلحت‌های اقتصادی و نه سیاسی باشد. استقلال بانک مرکزی این‌گونه توجیه می‌شود که سیاستگذاری پولی امری تخصصی بوده و نیازمند یک دید بلندمدت است، چراکه اثرگذاری این سیاست‌ها عمدتا در میان‌مدت و بلندمدت به بیشترین مقدار خود می‌رسد. بنابراین از آنجایی که فاصله زمانی بین اجرای سیاست پولی و اثرات آن بر تورم طولانی‌مدت و متغیر است، ضروری است به عنوان سیاست‌هایی در نظر گرفته شوند که دارای اثرات متعاقب هستند. با توجه به فروض حاکم بر فرآیند تصمیم‌سازی توسط دولت، اتخاذ تصمیمات پولی با ابهامات فراوانی همراه است. بانک مرکزی معمولا دید بلندمدتی در خصوص اقتصاد دارد و این حقیقت که در اکثر کشورها، مقامات بلندپایه بانک مرکزی از بین مقامات اقتصادی و دانشگاهی انتخاب می‌شوند تاییدکننده این امر است.

زمانی که سیاست مالی بر سیاست پولی مسلط است و بانک مرکزی نمی‌تواند تاثیری بر اندازه کسری بودجه دولت بگذارد، عرضه پول درون‌زا خواهد بود، اما اگر سیاست پولی بر سیاست مالی مسلط باشد، مقامات مالی مجبور به کاهش کسری بودجه خواهند شد. بنابراین استدلال‌های نظری و شواهد تجربی بین‌المللی همه حاکی از آن است که کشورهایی با بانک‌های مرکزی مستقل عموما عملکرد تورمی بهتری نسبت به کشورهایی با بانک‌های مرکزی وابسته داشته‌اند. بدین معنی که بدون هزینه‌هایی همچون کاهش رشد اقتصادی و یا افزایش بیکاری به سطوح پایین‌تر تورم دست یافته‌اند. بنابراین کشورهایی که هدف کنترل تورم و ثبات قیمت‌ها را در سر می‌پرورانند در نخستین مرحله لازم است توجه بیشتری به مساله استقلال بانک مرکزی نشان دهند و کاهش سلطه سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی را به عنوان یک اصل اساسی در تصمیمات سیاستی خود لحاظ کنند.
* اقتصاددان و معاون حقوقی و امور مجلس اسبق وزارت اقتصاد و بانک مرکزی