برای اصلاح بودجه چه باید کرد؟ صندوق بازنشستگی، پاشنه آشیل بودجه

 طی 50 سال گذشته، کسری بودجه همیشه به دلایلی با اقتصاد ایران همراه بوده. از دهه 50 وارد یک اقتصاد رانتی-نفتی شدیم که دولت در اقتصاد رانتی- نفتی به اصلاحات ساختاری در نظام اداری و نظام بودجه‌ریزی توجه نکرد و هزینه‌های خودش را عمدتاً مبتنی بر درآمدهای نفتی بست که در نتیجه آن، عادت اولیه اشتباهی در کشور شکل گرفت و بعدها ادامه پیدا کرد و به تدریج ساختارهای معیوب گسترده‌تر شد. همه جای دنیا بودجه دولت را براساس درآمدهای مطمئن مالیاتی تنظیم می‌کنند و ساختارهای اقتصاد هم مبتنی بر مالیات تنظیم شده و نظام اداری هم چون باید بر مبنای مالیات اداره می‌شد به سمت شفافیت، چابک بودن و پاسخگو بودن دولت تنظیم شده است؛ یعنی مردم دنیا مالیات می‌دهند و دولت نیز بایستی متناسب با این مالیات، پاسخگو و بهره‎ور باشد، شفافیت عملکردی داشته باشد، هزینه‌کرد مالیات مشخص باشد و فساد و حیف‌ومیل منابع هم در آن سیستم بسیار اندک است. در این ساختار احزاب نظارت می‌کنند. در کل ساختار کشورهای پیشرفته، اداره دولت با مالیات با تکیه بر حداکثر شفافیت بسته می‌شود.

از دهه 50 درآمدهای نفتی افزایش سرسام‌آوری پیدا کرد و دولت‌ها به حوزه مالیات و اصلاح ساختارهای اداری بی‌توجهی کردند و به د لیل درآمدهای نفتی، به هزینه کرد منظم و با برنامه بی‌توجهی کردند. دولت خیالش از درآمد ثابت راحت بود. در ادامه این نظام اداری، گسترش یافت و شفافیت خود را از دست داد و نظام بودجه‌ریزی هم بر پایه بودجه‌ریزی برنامه‌ای و عملکردی شکل نگرفت و یک بودجه‌ریزی سنتی مبتنی بر چانه‌زنی و افزایشی ایجاد شد.

حدود 40، 50 سال است که نظام معیوب بودجه‌ریزی مبتنی بر چانه‌زنی و افزایشی در کشور شکل گرفته؛ در ساختار بودجه‌ریزی سنتی بحث حیف‌ومیل منابع نیز خیلی زیاد است و بسیاری ساختارهای غیرضرور و هزینه زا ایجاد شدند و گسترش پیدا کردند و قارچ‌گونه زیاد شدند. زمانی که در حوزه نفت به مشکل برخورد می‌کنیم این ناترازی بیشتر خود را نشان می‌دهد که این ریشه تاریخی ما بوده و در اکثر سال‌ها، هم کسری تراز عملیاتی بوده که با نفت آن را پوشش دادیم؛ ولی در سال‌های اخیر چون درآمدهای نفتی کاهش یافته و به دلیل تورم‌های بالا، هزینه‌ها نیز رشد زیادی داشت و کسری بودجه بیشتر خود را نشان می‌دهد و آزاردهنده شدند و دولت‌ها مجبور شدند که به سراغ روش‌های دیگر کسب درآمد مثل انتشار اوراق و فروش اموال بروند تا بتوانند به نحوی خود را اداره کنند.

1- کسری بودجه یکی از بزرگ‌ترین معضلات اقتصاد ایران است و خیلی درباره‌اش هشدار دادند که اگر برطرف نشود به یک مسئله مهم تبدیل می‌شود. در سال 99 آقای مصباحی مقدم گفتند برای تأمین کسری بودجه می‌شود دولت برای مدتی دارایی سپرده‌گذاران بانک‌ها را محدود کند و آن را صرف کسری بودجه و طرح‌های عمرانی بکند.

2- در همه جای دنیا، بودجه دولت با مالیات بسته می‌شود و بیش از 80 درصد بودجه دولت‌ها با مالیات بسته می‌شود؛ اما مسیر بودجه‌ریزی بر اساس مالیات یک جاده دوطرفه است. در دنیا وقتی دولت بر سر کار می‌آید می‌گوید برای اداره خود و ارائه خدمات به منابع مالی نیاز دارم و باید از مردم و شرکت‌ها مالیات بگیرم و مردم و شرکت‌ها نیز مالیات می‌دهند و متناسب با آن دولت بایستی مصرف این مالیات را ریز به ریز گزارش کند و دولت هم تعهد می‌کند که شفاف باشد و با بهره‌وری و کمترین فساد اداره شود. مردم هم انتظار دارند، وقتی مالیات می‌دهند یک دولت بهره‌ور، شفاف، پاسخگو و با کمترین فساد وجود داشته باشد و این همان یک جاده دوطرفه است؛ یعنی وقتی شرکت‌ها و مردم مالیات می‌دهند متناسب با این مالیات دولت هم بایستی خدمات ارائه دهد؛ ولی ایراد کار در این است که وقتی در یک ساختار اداری صحبت می‌کنیم که بهره‌وریش منفی یا پایین است حیف‌ومیل منابع زیاد است، هزینه‌های غیرضرور و ساختارهای غیرضرور زیادی دارد و کیفیت خدماتش هم پایین است افزایش مالیات یک جاده یک طرفه است. در دنیا مسیر را مشخص کردند و گفتند اداره دولت و خدمات‌دهی به مردم باید بر پایه درآمدهای مالیاتی باشد و متناسب با این دولت ساختارهای باکیفیت، شفاف و با کمترین میزان فساد را دیده و متناسب با این درآمدهای مالیاتی خدمات هم دارد. اگر بگوییم وقتی کم آوردیم به سراغ افزایش مالیات برویم جاده یک‌طرفه است.

3- در دنیا مسائل دستوری و یک‌‌طرفه نیست و حل مسائل دوطرفه است و وقتی دولت مالیات را بالا می‌برد باید از طرف مقابل هم شرایط پاسخگویی، شفافیت، خدمات ویژه و مصرف دقیق با جزئیات صورت بگیرد و از هزینه‌های غیر ضرور جلوگیری شود. نمی‌شود مالیات بگیرند و بهره‌وری نداشته باشند و مالیات می‌دهند که دولت متناسب با آن خدمات ارائه دهد و وقتی مالیات بدهند و حیف‌ومیل شود یا در ساختارهای غیرضرور هزینه شود مالیات نمی‌دهند. اداره دولت با مالیات عقلانی است، اما به شرطی که این جاده و مسیر دوطرفه تعریف شود؛ یعنی منافع دوطرفه تعریف شود که مردم از پرداخت مالیات راضی باشند و دولت هم با مالیات اداره شود.

4- در حال حاضر برآورد از کسری بودجه سیصد تا هفتصد هزار میلیارد تومان گفته می‌شود و این عددی است که برای چهار ماه آینده داده‌اند. باید حدود 400 500 همت کسری را برای بودجه 1402 در نظر گرفت. این کسری هر سال به دلایل مختلف اضافه می‌شود و از یک طرف در حوزه صندوق‌های بازنشستگی به مشکل برخوردیم که این صندوق‌های بازنشستگی مدام به کسری بودجه دولت آن هم با شیب نمایی اضافه می‌کند و از طرف دیگر بودجه‌ریزی برنامه‌ای نداریم و به همین دلیل اتلاف منابع خیلی زیاد است و چون بودجه‌ریزی برنامه‌ای نیست بهره‌وری پایین است. اگر دولت بخواهد کاری بکند مسیرش روشن است و باید ساختار بودجه را اصلاح کند. دولت در برنامه هفتم دیده که ساختار بودجه برنامه‌ای باشد، ولی برای سال بعد همچنان بودجه‌ریزی را با همان منوال بودجه‌ریزی سنتی تنظیم کردند.

5- دولت به ناچار سهم مالیات را در بودجه سال آینده بیشتر گرفته است. ایراد ندارد که به سمت افزایش سهم مالیات در بودجه عمومی برود و برای سال آینده این نسبت را 51 درصد دیده که نسبت به سال 1402 افزایش خوبی داشته است. بستن بودجه بر پایه مالیات خوب است. سهم نفت را 23 درصد دیده و قیمت نفت را 65 یورو و صادراتش را نیز یک میلیون و سیصد هزار بشکه در روز دیده است. بودجه‌ای که دولت دیده، به لحاظ ساختاری ایراد ندارد؛ اما قرار بود این بودجه برنامه محور شود تا جلوی اتلاف منابع، بهره‌وری پایین و حیف‌ومیل منابع گرفته شود که این اتفاق نیفتاده است.

آنچه مشخص است اینکه کلی ساختار غیرضرور در دولت و دستگاه‌هایی داریم که مأموریت‌های موازی انجام می‌دهند. اداره کردن دولت با این ساختارهای غیرضرور یا با مأموریت‌های موازی و بهره‌وری پایین کار سختی است و وقتی هزینه‌اش از کانال مالیات به مردم تحمیل می‌شود نارضایتی ایجاد می‌کند. اگر دولت برای سال‌های آتی می‌خواهد سهم مالیات را بالا ببرد باید اصلاحاتی در ساختار بودجه و اداره دولت ایجاد کند؛ یعنی حذف بسیاری از ساختارهای غیرضرور که در سیاست‌های کلی نظام هم هست، حرکت به سمت بودجه‌ریزی برنامه‌محور که در برنامه هفتم هم هست و افزایش بهره‌وری نظام اداری؛ نمی‌شود مالیات بگیرند و بخش عمده‌ای از آن به سبب عدم بهره‌وری سوخت شود و از بین برود.

6- اگر نتوانیم ساختار صندوق‌های بازنشستگی را اصلاح کنیم در پنج سال آینده کسری بودجه تحمیلی از سوی صندوق‌های بازنشستگی اعداد بسیار بالایی خواهد بود و حتی برآوردها می‌گوید تا 1410 اگر ساختار صندوق‌های بازنشستگی اصلاح نشود بیش از 50 درصد بودجه دولت باید صرف ناترازی صندوق‌های بازنشستگی شود که یک مسئله بسیار وحشتناک است. افزایش سن بازنشستگی راهکار نیست و به تعویق انداختن مشکل است. اگر به تصمیمات سخت و اصلاحات ساختاری در حوزه بودجه‌ریزی دست نزنیم تقریباً پنج سال آینده دولت به یک صندوق دریافت و پرداختی که هیچ وظیفه توسعه‌ای، عمرانی و حمایتی را نمی‌تواند انجام دهد تبدیل می‌شود؛ یعنی فقط مجبور می‌شود حقوق و دستمزد را به زحمت پرداخت کند یا به انتشار بی رویه اوراق و فروش اموال دست بزند. مدتی است که انتشار اوراق و فروش اموال آغاز شده که این می‌تواند به تدریج بدهی داخلی کشور را بالا ببرد و اگر از حدی بالاتر برود امکان بدهی داخلی هم مقدور نمی‌شود و ناچار می‌شود به استقراض خارجی دست بزند که می‌تواند تورم‌های بسیار بالایی در کشور تحمیل کند. چندین سال است که ساختار معیوب است و دیگر نمی‌توانیم بیش از این صبر کنیم چون ناترازی مدام تشدید می‌شود؛ مخصوصاً ناترازی که از طریق صندوق‌های بازنشستگی بیشتر و بیشتر می‌شود و از یک طرف هم درآمدهای نفت ما افت قابل توجهی کرده و ممکن است در سال‌های آتی امکان صادرات نفت وجود نداشته باشد. شرایط اداره دولت بر اساس روند گذشته مقدور نیست و زمانی کژدار و مریز می‌توانستیم پیش برویم، ولی الآن شرایط صندوق‌های بازنشستگی بحرانی شده، فرسودگی زیرساخت‌های کشور به شرایط بحرانی رسیده، درآمدهای نفتی افت کرده و هزینه‌های دولت خیلی سرسام آور شده و لذا اداره دولت کار سختی شده و دولت هم می‌خواهد به سمت مالیات برود، اما مالیات یک جاده دوطرفه است. طی 12 سال گذشته اندازه اقتصاد ایران 40 درصد کوچک‌تر شده است؛ یعنی کیک اقتصاد ایران در سال 90 640 میلیارد دلار بوده و الآن 380 میلیارد دلار شده و وقتی کیک اقتصاد ایران کوچک شود سهم مالیات هم بسیار کم می‌شود و از فقر و زیان ده بودن شرکت‌ها مالیات نمی‌گیرند. چون اندازه اقتصاد کوچک شده امکان افزایش مالیات از این عدد به بالا وجود ندارد و مثل این است که یک کیک کوچک دارید که برای پنج مهمان کفایت می‌کند و اگر مهمانان 30 نفر شوند مشکل است و دو کار باید کرد؛ یا باید مهمانان را زیاد نکنید یا بایستی کیکتان را بزرگ کنید. اقتصاد ایران 40 درصد کوچک‌تر شده و در نتیجه سهم مالیات کمتر شده است. 

در دنیا مالیات را از سودآوری شرکت‌ها می‌گیرند و وقتی شرکت‌ها و تولید اقتصاد ایران کوچک‌تر شده و سودآوری شرکت‌ها پایین آمده نمی‌توان مالیات را بالا برد. این‌ها ابهاماتی است که در حرکت دولت به سمت درآمدهای مالیاتی باید لحاظ شود و در غیر این صورت فشار سنگینی به مردم وارد می‌شود و توان مردم از بین می‌رود و به ویژه دهک متوسط له می‌شود. از یک طرف مالیات پنهانی به نام تورم داریم که این هم زندگی مردم را بسیار سخت کرده و طی شش سال گذشته 40 درصد میانگین تورم (مالیات پنهان) به مردم تحمیل می‌شود؛ یعنی از یک طرف 40 درصد تورم به نام مالیات پنهان تحمیل می‌شود و از طرف دیگر هم نرخ‌ها و پایه‌های مالیات بیشتر می‌شود و دهک متوسط جامعه بین دو چرخ تورم و مالیات گرفتار می‌شود و شرایط خیلی سخت می‌شود و همچنین شرکت‌ها به دلیل تحریم‌ها و مشکلات اقتصادی کوچک و کوچک‌تر شدند و دولت هم گران اداره می‌شود و علاوه بر این صندوق‌های بازنشستگی وبال گردن دولت شدند ولذا کار اداره کشور و دولت بسیار سخت شده و بایستی اصلاحات اساسی هم در اداره اقتصاد ایران و هم در اداره دولت صورت بگیرد. 

اصلاحات اقتصادی و اصلاحات بودجه‌ریزی مشکلات و هزینه سنگینی دارد که یک بخش آن به سرمایه اجتماعی دولت‌ها برمی‌گردد. به هر حال آنچه مشخص است اینکه اصلاحات اقتصادی به تعویق افتاده؛ از طرف دیگر، اصلاحات، سرمایه اجتماعی لازم دارد و از طرف دیگر شایسته‌سالاری و تیم مدیریتی قوی برای اصلاحات لازم است. از یک سو تحریم‌ها فشار آورده و از دیگر سو هزینه جراحی‌هایی که باید صورت بگیرد، خیلی گران  است. اقتصاد ایران به جراحی نیاز دارد و پیش‌شرط این جراحی این است که مردم به جراح اعتماد کنند.