معیارهای استقلال بانک مرکزی

حیدر مستخدمین‌حسینی*- اندازه‌گیری استقلال بانک مرکزی از جمله مهم‌ترین و بحث‌انگیزترین مباحث ادبیات اقتصاد معاصر است. 

اصولا اندازه‌گیری میزان استقلال قانونی بانک‌های مرکزی مختلف چندان آسان نیست، چه رسد به تعیین میزان استقلال واقعی آنها از دولت. میزان استقلال بانک مرکزی یک مفهوم آکادمیک نیست که به آسانی بتوان آن را محاسبه کرد. نه تنها محاسبه بی‌طرفانه آن کاملا دشوار است، بلکه مباحثات بسیاری در مورد اجزای تشکیل‌دهنده و اهمیت نسبی آنها نیز وجود دارد. اصولا اساسی‌ترین مبحث در استقلال بانک مرکزی تعیین رابطه بهینه دولت و بانک مرکزی است. در تعیین نحوه این ارتباط دو عقیده افراطی در دو سوی قضیه وجود دارد؛ گروهی که مدافع استقلال بانک مرکزی هستند و حتی تبعیت سایر سیاست‌های اقتصادی را از سیاست‌های پولی امری لازم می‌دانند و دیگری گروه مخالفان استقلال که اهمیت همگرایی و هماهنگی میان سیاست‌ها را جهت پوشش دادن به اهداف کلان اقتصادی ضروری می‌دانند.بنابراین هر بانک مرکزی بنا به نحوه ارتباط با دولت و نهادهای سیاستی کشور در جایی میان این طیف قرار گرفته و نسبت به آنکه بیشتر نزدیک به کدام یک از این دو سو قرار گیرد، مستقل‌تر و یا وابسته‌تر طبقه‌بندی می‌شود. اما ارزیابی نحوه ارتباط و میزان استقلال و یا وابستگی و یا به طور مشخص‌تر تعیین محل قرار گرفتن بانک مرکزی در میان این طیف کار چندان ساده‌ای نیست و نیاز به معیارهای دقیقی برای سنجش دارد. به طور کلی معیارهای زیر به عنوان شاخص‌های استقلال بانک مرکزی معرفی می‌شوند:
مدت زمان مسوولیت، نحوه انتخاب و برکناری رییس کل بانک مرکزی، ترکیب و مدت زمان مسوولیت، نحوه انتخاب و برکناری اعضای هیات سیاستگذار پولی، اهداف و وظایف بانک مرکزی و میزان اولویت هدف پیگیری ثبات قیمت‌ها در بین سایر اهداف، چگونگی تامین کسری بودجه دولت و شرایط استقراض از بانک مرکزی و میزان محدودیت بانک مرکزی در تامین مالی دولت، میزان کنترل بانک مرکزی در هدف‌گذاری سیاست پولی، میزان کنترل بانک مرکزی در نحوه و زمان استفاده از ابزارهای سیاست پولی، نحوه انتخاب بودجه بانک مرکزی، نحوه حل اختلاف بین دولت و بانک مرکزی، میزان پاسخگو بودن بانک مرکزی و چگونگی این پاسخگویی و میزان شفافیت بانک مرکزی در ارائه اطلاعات و میزان اعتبار آن نزد مردم.

در ارزیابی‌های مربوط به سنجش استقلال بانک مرکزی، استقلال ظاهری و واقعی مطرح است. استقلال ظاهری بانک بیشتر به چارچوب قانونی و آنچه که در متن قوانین برای نحوه عملکرد و ارتباط بانک با سایر نهادها به ویژه دولت طرح‌ریزی شده، بازمی‌گردد و به آن استقلال قانونی نیز می‌گویند. استقلال رسمی یا قانونی بانک مرکزی عبارتست از میزان اختیاراتی که قانونگذار طبق نص صریح قانون به بانک مرکزی اعطا کرده است. اما در مقابل استقلال واقعی به آنچه که عملا صورت می‌گیرد مربوط می‌شود که به نوعی شامل استقلال قانونی است. استقلال واقعی بانک مرکزی فقط به قانون مربوط نمی‌شود، بلکه سایر عوامل کمترساختاریافته همچون ترتیبات غیررسمی بین بانک مرکزی و سایر بخش‌های دولت، کیفیت بخش تحقیق بانک مرکزی و خصوصیات شخصیتی افراد کلیدی در بانک مرکزی و دولت نیز دخیل هستند. مشخصا، کمی کردن این عوامل به صورت دقیق و منصفانه کار سختی است و به همین دلیل اکثر مطالعات و تحقیق‌ها به توسعه شاخص‌های استقلال بانک مرکزی که اکثرا بر اساس مولفه‌های قانونی است، تمرکز یافته‌اند.

آن دسته از معیارهای سنجش که بر استقلال قانونی تاکید دارند با دو مساله مواجه هستند. اول آنکه قوانین کامل نیستند، به این معنی که نمی‌توانند به خوبی حدود و مرزهای اختیارات بانک مرکزی و دولت را در تمام موارد به صراحت مشخص کنند و این خلأ را سنت به بهترین وجه و سیاست‌های کنترلی دولتی به بدترین صورت پر می‌کنند. دوم آنکه حتی اگر قانون هم صراحت داشته باشد، رویه واقعی ممکن است غیر از آن بوده و متفاوت با آن اجرا شود. بنابراین لزوم در نظر گرفتن سایر عوامل برای کمی کردن واقع‌بینانه استقلال بانک مرکزی مشاهده می‌شود. بررسی ارتباط بین تورم و شاخص‌های مختلف استقلال بانک مرکزی در کشورهای مختلف نشان داده است که در کشورهای صنعتی شاخص قانونی عامل تاثیرگذار بر تورم است در حالی که در کشورهای درحال توسعه، نرخ تعویض روسای بانک مرکزی عامل مهمی در تعیین تورم است. این نتیجه بیان می‌کند که اختلاف بین قانون و کاربرد آن در کشورهای درحال توسعه نسبت به کشورهای صنعتی در عمل بیشتر است.

اختصاص یک ارزش عددی منحصربه فرد به مجموعه تمامی مشخصه‌های قانونی که شیوه عمل بانک مرکزی را تحت تاثیر قرار می‌دهند، کار راحتی نیست. این عمل ملاحظات شخصی را به میزان زیادی در کمی کردن میزان استقلال بانک مرکزی دخیل می‌کند. شکی نیست که استقلال قانونی یکی از اجزای اصلی استقلال واقعی است؛ ولی در عین حال، از جهات و دلایل دیگری نیز جالب به نظر می‌رسد. اول آنکه، مشخص می‌کند قانونگذار تا چه حد به بانک مرکزی استقلال داده است. دوم آنکه، اکثر کوشش‌های موجود برای توصیف منظم استقلال بانک مرکزی، عملاً تنها بر جنبه‌های قانونی استقلال تکیه دارد. بنابراین برای داشتن قابلیت مقایسه بین کشورها باید این مولفه را مدنظر قرار داد. قوانین بانک‌های مرکزی از جهات کانون توجه، حیطه و پرداختن به جزئیات از یکدیگر متمایز هستند. بسیاری از مقرراتی که در اساسنامه‌های بانک‌های مرکزی پیش‌بینی شده‌اند، تاثیر مستقیمی بر استقلال این نهاد ندارند.

رویکرد متعارف برای کمی کردن استقلال ایجاد شاخصی از استقلال بانک مرکزی مبتنی بر عناصری از قوانین بانک‌های مرکزی است که محققان مختلف آن عناصر را به عنوان مولفه‌هایی از استقلال معرفی کرده‌اند. این مولفه‌ها شامل مقدرات انتصاب و عزل رییس کل بانک مرکزی و اعضای هیات عامل، مدت زمان تصدی پست توسط این افراد، تعیین اهداف و انتخاب ابزارهای سیاست پولی و شرایط تامین مالی کسری بودجه دولت است. از اولین تلاش‌ها برای ایجاد شاخصی برای استقلال بانک مرکزی به اندازه‌گیری درجه استقلال بانک مرکزی ۱۲ کشور توسعه‌یافته بر اساس استقلال مالی و سیاسی بانک‌های مرکزی بوده است. عوامل مالی مورد استفاده در این اندازه‌گیری عبارت بودند از: توانایی تصمیم در خصوص پاداش اعضای هیات عامل بانک مرکزی، کنترل بودجه و تخصیص سود بانک مرکزی. عوامل سیاسی نیز عبارت بودند از: توانایی انتصاب اعضای هیات عامل بانک مرکزی، نسبت اعضای هیات عامل که توسط دولت انتخاب می‌شوند به کل اعضا و این نکته که مسوولیت نهایی سیاست پولی با دولت است یا بانک مرکزی. به کشورها امتیازهایی در محدوده ۱ تا ۴ در هر گروه داده می‌شد که ۴ نمایانگر استقلال بیشتر و ۱ نمایانگر کمترین سطح استقلال بود. نتیجه تحقیق آنها نشان داد در حالی که استقلال مالی عامل مهمی در تورم نیست، استقلال سیاسی عامل تعیین‌کننده‌ای است.
شاخص مهم دیگری برای ارزیابی استقلال بانک مرکزی بر اساس عوامل اقتصادی و سیاسی طراحی و در مورد ۱۸ کشور توسعه‌یافته طی دوره ۱۹۵۰ تا ۱۹۸۹ آزمایش شد. در حالی که عوامل سیاسی مورد استفاده توسط آنها شبیه عوامل سیاسی استفاده‌شده در اندازه‌گیری قبلی بود، اما عوامل اقتصادی مورد استفاده در این شاخص به توانایی دولت در تعیین شرایط وام‌هایی که از بانک مرکزی می‌گیرد، اشاره داشت. در هر دسته مقیاس از صفر تا هشت تغییر می‌کرد که عدد بزرگتر نشان‌دهنده استقلال بیشتر بود. نتایج این بررسی نشان داد ارتباط منفی بین تورم و استقلال سیاسی از نظر آماری معنی‌دار است، در حالی که ارتباط مشخصی بین تورم و استقلال اقتصادی مشاهده نشد.

مشخصه‌های قانونی بانک مرکزی می‌تواند به چهار گروه تقسیم شود: متغیرهای مربوط به انتصاب، عزل و زمان دوره انتصاب رییس کل بانک مرکزی، متغیرهای مربوط به تدارکات قانونی مربوط به روش حل اختلافات بین بانک مرکزی و دولت روی سیاست پولی و میزان مشارکت بانک مرکزی در تدوین سیاست پولی و فرآیند بودجه، متغیرهای مربوط به اهداف نهایی بانک مرکزی آن‌گونه که در منشور بانک مرکزی آمده است و متغیرهای مربوط به محدودیت‌های قانونی در توانایی بخش عمومی از تامین مالی توسط بانک مرکزی. این محدودیت‌ها می‌تواند مربوط به میزان قرض، مدت آن، نرخ قرض و تضمین آن توسط بانک مرکزی باشد.

هرچه مدت زمان ریاست رییس کل بانک مرکزی بیشتر باشد و همچنین بخش اجرایی در انتصاب و عزل او اختیارات کمتری داشته باشند، استقلال بانک مرکزی در بخش مربوط به رییس کل بانک مرکزی بیشتر است. با توجه به همین منطق، در صورتی که اختیارات بانک مرکزی در تدوین سیاست پولی بیشتر باشد و هنگام بروز تضاد توانایی مقابله با بخش اجرایی را داشته باشد، استقلال بانک مرکزی در بخش مربوط به تدوین سیاست بیشتر است. در صورتی که تنها هدف بانک مرکزی (آنگونه که در قانون بانک مرکزی ذکر شده است) پیگیری ثبات قیمت‌ها باشد استقلال بانک مرکزی بیشتر از حالتی است که ثبات قیمت‌ها در کنار دیگر اهداف باشد. مشاهده می‌شود که این معیار، همچون دو مورد قبلی سطح عمومی استقلال از دولت را ارزیابی نمی‌کند، بلکه درصدد ارزیابی استقلال قانونی بانک مرکزی در تعقیب هدف تثبیت قیمت‌ها در صدر اهداف است و در واقع بیانگر این است که آیا قانونگذار هدف ثبات قیمت‌ها را به صورت صریح به بانک مرکزی واگذار کرده یا اهداف دیگری نیز به او محول شده است که بعضا به تضاد درونی اهداف بانک مرکزی نیز منجر می‌شوند. به طور مشابه، در صورتی که بانک مرکزی در وام‌دهی به بخش عمومی دارای محدودیت بیشتری باشد، استقلال بانک مرکزی بیشتر است. این محدودیت‌ها شامل متغیرهایی همچون تضمین اوراق قرضه دولتی، محدودیت در زمان سررسید و نرخ بهره وام‌های دولتی است.

اکثر کارشناسان و متخصصان سیاست پولی اعتقاد دارند، اساسنامه قانونی بانک مرکزی تنها یکی از عوامل تعیین‌کننده استقلال آن است. از دلایل این امر می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: گرچه شاید قوانین میزانی از استقلال بانک را مشخص کرده باشند، اما اولا این قوانین ممکن است کامل نباشند، ثانیا به صورت صریح به موضوع نپرداخته باشند، ثالثا حتی در صورت کامل و صریح بودن قانون، رسوم و قواعد نانوشته‌ای در این امر دخیل هستند که گاها بر قانون مقدم می‌شوند. همچنین شخصیت و اعتقادات رییس کل بانک مرکزی و مقامات بلندپایه بانک مرکزی و دولت در شکل دادن استقلال واقعی بانک مرکزی نقش موثری دارند. نرخ تغییر رییس کل بانک مرکزی، بازتاب میزان فرمانبرداری دولت از ویژگی قانونی مدت خدمت رییس بانک مرکزی است. این شاخص بر این پیش‌فرض استوار است که تعویض سریع‌تر روسای بانک مرکزی، لااقل از یک آستانه به بعد، نشانگر سطح استقلال کمتر است. اگر قدرت‌های سیاسی، هر دم فرصت را برای انتخاب یک رییس تازه مغتنم شمارند، از این فرصت در جهت انتخاب روسایی استفاده خواهند کرد که خواسته‌های آنها را انجام دهند. تعویض مکرر، می‌تواند انعکاسی از اخراج آنهایی باشد که راه مقابله با خواسته‌های دولت را برمی‌گزینند.
* اقتصاددان و معاون حقوقی و امور مجلس اسبق وزارت اقتصاد و بانک مرکزی