استقلال بانک مرکزی و تغییرپذیری تورم

حیدر مستخدمین‌حسینی*- این انتظار شاید درست باشد که تغییرهایی که در بانک مرکزی همزمان یا اندکی پس از تغییرات در دولت رخ می‌دهد، به نسبت تغییراتی که در سایر زمان‌ها رخ می‌دهد، نشانه استقلال کمتری باشد. 

آسیب‌پذیری سیاسی بانک مرکزی یکی از معیارهای پیشنهادشده برای اندازه‌گیری استقلال واقعی بانک مرکزی است. از سال ۱۹۸۹ تاکنون، حدود ۳۰ کشور قوانین بانک‌های مرکزی خود را مورد تجدیدنظر و بازنویسی قرار داده‌اند که اکثر آنها تلاش برای تقویت استقلال بانک مرکزی بوده است. این تلاش‌ها هم در کشورهای صنعتی مانند انگلستان، فرانسه، بلژیک و ایتالیا، هم در کشورهای آمریکای لاتین مانند آرژانتین، شیلی، مکزیک و ونزوئلا و هم در جمهوری‌های اتحاد شوروی سابق مانند لیتوانی، اوکراین و بلاروس و هم در کشورهای اروپای شرقی مانند جمهوری چک، مجارستان و لهستان انجام شده است. کشورهایی که در پایین نگاه داشتن تورم موفق بوده‌اند، نوعا عملکرد اقتصادی بهتری را نسبت به کشورهایی که نتوانسته‌اند تورم را کنترل کنند تجربه کرده‌اند.
برخلاف عقاید گذشته، تجربیات دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ نشان داده است که هیچ رابطه متقابل بلندمدتی بین تورم و بیکاری وجود ندارد. یعنی نمی‌توان با توسل دائمی به تورم به ایجاد فرصت‌های شغلی دائمی و شتاب بخشیدن به رشد پایدار اقدام کرد. تلاش برای برقراری چنین رابطه متقابلی با شکست مواجه و منجر به اختلالات پرهزینه اقتصادی شده است. پیام این انقلاب مفهومی آن است که ثبات قیمت‌ها منجر به عملکرد اقتصادی مناسب می‌شود، اما تورم منبع بی‌ثباتی و زیان‌ها و هزینه‌های اقتصادی است. امروزه، بدبینی زیادی در ارتباط با کارآمدی برنامه‌ریزی متمرکز و ظرفیت و توانایی دولت‌ها به مشارکت موثر در بازار وجود دارد. اکنون کارشناسان اعتقاد دارند که تجارت آزاد و تقویت بخش خصوصی بهترین راهکار برای تشویق سرمایه‌گذاری و تثبیت رشد اقتصادی است و در نهایت، این اعتقاد که برای تشویق سرمایه‌گذاری و رشد باید قیمت‌ها ثبات داشته باشد در حال گسترش است. در نتیجه، دیدگاه جدید در مورد نقش دولت و تمایل به شتاب بخشیدن به رشد پایدار در اقتصاد بازار باعث بروز علائق جدیدی در شرایط لازم برای ثبات قیمت‌ها شده است.به اعتقاد برخی کارشناسان، استقلال بانک مرکزی یکی از شرایط لازم برای رسیدن به ثبات پولی است و از این رو بسیاری از کشورهای جهان موضوع اعطای استقلال بیشتر به بانک‌های مرکزی خود را بررسی کرده‌اند.
سطح و میزان استقلال بانک مرکزی در مجموعه حاکمیتی قابل تبیین و تعریف است و تصویب قوانین به تنهایی نمی‌تواند موجب استقلال بیشتر شود. بدون تردید، ضمانت اجرای قوانین و زمینه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی هر جامعه در این رابطه اثرگذار است. بعد از دهه ۱۹۹۰ در کشورهای جهان، جریانی برای مستقل کردن بانک‌های مرکزی ایجاد شده و موج این تغییرات از آمریکای لاتین تا اروپا و آسیای جنوب شرقی فراگیر بوده است. این تغییرات عموما بانک‌های مرکزی را به سمت استقلال بیشتر توأم با پاسخگویی برده و در حال حاضر اغلب این کشورها از لحاظ پولی به ثبات مناسبی دست یافته‌اند.
اعلام رسمی استقلال بانک مرکزی می‌تواند در قالب قانون اساسی، یک قانون خاص یا یک توافق باشد. برای مثال شیلی و فیلیپین استقلال بانک مرکزی خود را در قانون اساسی آورده‌اند. در قانون اساسی شیلی همچنین از برداشت دولت از اعتبارات بانک مرکزی جهت رفع کسری بودجه ممانعت به عمل آمده است. اکثر کشورها از طریق وضع قانون به بانک مرکزی استقلال می‌بخشند. ثبات این قانون نیز مهم است، زیرا مجلس همواره می‌تواند یک قانون را لغو و یا اصلاح کند، اما اصلاح قانون اساسی معمولا دارای روندی طولانی و پیچیده است. در قانون شیلی بر حفظ ثبات پول کشور و عملکرد روان و بدون مشکل پرداخت‌های داخلی و خارجی تاکید شده است. قانون آرژانتین هدف را حفاظت از ارزش پول کشور بیان می‌کند. قانون مکزیک هدف نهایی را، ثبات قدرت خرید پول و نیز یک نظام مالی سالم ذکر کرده است. قانون مجارستان هدف را حفاظت از قدرت خرید داخلی و خارجی و قانون جمهوری چک حفاظت از ثبات پول ملی بیان می‌کنند.
مطالعه اصلاحاتی که در نهادهای پولی کشورهای آمریکای لاتین انجام شده است، یکی از مصادیق روشن و آموزنده ارتباط منفی بین تورم و استقلال بانک مرکزی است. در دهه آخر قرن بیستم کشورهای آمریکای لاتین دست به بازنگری‌های اساسی در نقش بانک مرکزی زدند. گسترش استقلال قانونی بانک‌های مرکزی به همراه سیاست‌های کلانی که به کارگرفته شدند، باعث کاهش میانگین تورم از سه رقم در اوایل دهه ۱۹۹۰ به یک رقم در سال ۲۰۰۴ شده است. اصلاح ساختار بانک‌های مرکزی به عنوان یکی از راه‌حل‌های کلیدی برای رفع مشکل تورم در این کشورها مطرح شد. هدف از این اصلاحات ایجاد ثبات در سیاست پولی و کاستن از میزان تورم بود. به این منظور این اصلاحات نهادی و ساختاری و بازبینی در قوانین بانک مرکزی در اکثر کشورها انجام و به تغییر در تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی منجر شد. این اصلاحات چهار محور اصلی داشت: مشخص کردن یک هدف واضح در جهت ثبات قیمتی، استقلال سیاسی در جهت تعیین سیاست پولی، استقلال اجرایی و پاسخگویی. در نتیجه این اصلاحات بانک‌های مرکزی در کشورهای آمریکای لاتین استقلال بیشتری از دولت یافتند و در سال ۲۰۰۵ به جز کاستاریکا و ونزوئلا دیگر کشورهای آمریکای لاتین همه تورم یک‌رقمی داشتند و تورم در کشورهایی مانند پرو، شیلی و اکوادور نزدیک به تورم در کشورهای توسعه‌یافته و صنعتی شده است.
تغییرپذیری تورم، هزینه‌های اقتصادی زیادی در بر دارد. در واقع، بسیاری از هزینه‌های تورم بالا از این بابت است که وقتی میانگین بالاست، معمولا این هزینه‌ها متغیرتر و نامطمئن‌ترند. استقلال بانک مرکزی از این راستا که موجب ثبات در امر سیاستگذاری پولی می‌شود و از دخالت دولت برای تحت تاثیر قرار دادن سیاست پولی جهت کسب منافع کوتاه‌مدت جلوگیری می‌کند، می‌تواند ثبات نرخ تورم را به ارمغان آورد. استقلال بانک مرکزی برای نرخ پایین تورم، نه یک شرط کافی و نه یک شرط لازم است. با این حال با فرض برابر بودن سایر شرایط، استقلال کمتر بانک مرکزی موجب تورم‌های بالاتر می‌شود. طبق اطلاعات نظری، تحقیقات عملی و تجربی موجود می‌توان نتیجه‌گیری کرد کشورهایی که از مواهب یک بانک مرکزی مستقل برخوردارند، به شرط ثابت بودن سایر شرایط، نرخ تورم کمتری دارند. در مقابل کشورهایی که سیاستمداران آن خط‌مشی بانک مرکزی غیرمستقلی را تدوین و اجرا نموده‌اند با تورم بیشتری روبه‌رو بوده‌اند. در بررسی شواهد تجربی رابطه معکوس بین تورم و استقلال بانک مرکزی غالبا مورد مشاهده و حمایت قرار می‌گیرد، لیکن رابطه معکوس مورد اشاره لزوما حاکی از وجود علیت در این مبحث نیست.
ممکن است علیتی دوطرفه بین تورم و درجه استقلال واقعی بانک مرکزی وجود داشته باشد. استقلال کمتر، موجب بروز تورم‌های بالاتر می‌شود. با این حال، تورم بالا، لااقل پس از مدتی ممکن است موجب کاهش استقلال شود. تورم بالا، مشوق فرآیندهایی است که تاثیرگذاری دولت را بر سیاست پولی، حتی در صورت تغییر نکردن اساسنامه بانک مرکزی، آسان می‌کند. بیشتر قانون‌های بانک مرکزی، به شدت ناقص هستند، به این معنی که حیطه مسوولیت بانک مرکزی و قوه مجریه را کاملا مشخص و تفکیک نمی‌کنند. در زمان تورم بالا، امر کنترل نزدیک عرضه پول برای بانک مرکزی دشوارتر است. به علاوه بخشی از مسوولیت تورم بالا بر دوش بانک مرکزی قرار دارد و چهره آن را در انظار عمومی مخدوش می‌کند. به همین مناسبت از اقتدار آن در ارتباط با خزانه‌داری، هر چند که با اساسنامه مغایر باشد، می‌کاهد. اگر تورم، استقلال واقعی را تحت تاثیر قرار دهد، می‌توان انتظار داشت که نرخ تغییر روسای بانک مرکزی را نیز تحت تاثیر قرار دهد. بدین معنی که امکان دارد دولت برای مقابله با فشار تورمی اقدام به برکناری رییس کل بانک مرکزی کند.
بررسی‌ها نشان می‌دهد در کشورهای صنعتی استقلال بانک مرکزی با تورم رابطه معکوس دارد ولی با رشد اقتصادی رابطه چندانی ندارد. در کشورهای درحال توسعه نیز با اعمال سایر معیارها، استقلال بانک مرکزی با تورم رابطه معکوس و با رشد اقتصادی رابطه مستقیم دارد. توجه به این نکته ضروری است که اختلاف اساسی بین دو گروه از کشورها، با موضوع وابستگی بانک مرکزی به ساختار سیاسی کاملا همخوانی دارد و هرچه این وابستگی ماهیتا بیشتر باشد تاثیر آن بر رشد اقتصادی مخرب‌تر خواهد بود. ادبیات نظری نیز شامل دیدگاه‌های متفاوتی در خصوص تاثیرات استقلال بانک مرکزی بر رشد اقتصادی است. از یک طرف، سطوح پایین‌تر تورم به طور موقت موجب افزایش نرخ واقعی بهره می‌شود و در این راستا تاثیرات منفی قابل‌توجهی بر رشد اقتصادی می‌گذارد. از طرف دیگر، نرخ‌های تورم پایین‌تر و باثبات‌تر صرف ریسک (مازاد نرخ بهره‌ای که سرمایه‌گذار بابت جبران ریسک مطالبه می‌کند) نرخ‌های بهره را کاهش می‌دهند و از این راستا موجب تهییج رشد اقتصادی می‌شوند. تحقیقات علمی حاکی از وجود سه دیدگاه متفاوت در خصوص تاثیرات استقلال بانک مرکزی بر رشد اقتصادی است:
اثر کاهنده بر رشد اقتصادی: از دیدگاه پژوهشگران این نظریه، چنین استدلال می‌شود که نرخ واقعی بهره تابعی از رشد پولی است. چنانچه سیاست‌های پولی انقباضی منجر به کاهش تورم شود نرخ واقعی بهره که توسط نرخ تورم تعدیل می‌شود، افزایش می‌یابد. از طرف دیگر افزایش نرخ‌های واقعی بهره اثر منفی بر سطح سرمایه‌گذاری‌ها خواهد داشت و لذا این موضوع باعث جلوگیری از رشد اقتصادی خواهد شد.
اثر فزاینده بر رشد اقتصادی: نظریه متفاوت دیگری حاکی از آن است که استقلال بانک مرکزی به رشد اقتصادی کمک می‌کند. چون بانک مرکزی مستقل نسبت به تحولات سیاسی کمتر متأثر می‌شود و دارای موضعی شفاف‌تر، باثبات‌تر و نهایتا هماهنگی بیشتر با شرایط اقتصادی است. در چنین شرایطی ثبات اقتصادی کشور تضمین و ریسک اقتصادی که در چارچوب نرخ بهره متبلور است تعدیل شده و لذا به رشد اقتصادی تحرک می‌بخشد.
عدم حساسیت رشد اقتصادی: در این خصوص دو نظریه اساسی وجود دارد. اولا اینکه استقلال بانک مرکزی بدون دربر داشتن هزینه اضافی برای اقتصاد واقعی، موجب کاهش تورم می‌شود (چنانچه ساختار سیاسی در نظر گرفته نشود). ثانیا هیچگونه پیوند آشکاری بین نظام‌های پولی و مالی وجود ندارد. در مجموع می‌توان این‌گونه نتیجه گرفت که در اقتصادهای پیشرفته، میانگین رشد واقعی اقتصاد ارتباطی با استقلال بانک مرکزی ندارد. با این حال اثرپذیری تورم از مساله استقلال بانک مرکزی با توجه به سوابق کشورها انکارناپذیر است.
* اقتصاددان و معاون حقوقی و امور مجلس اسبق وزارت اقتصاد و بانک مرکزی