نقض غرض در نظارت بر بازارهای مالی

پرویز خوشکلام خسروشاهی- یکی از مهمترین مأموریت‌های نهادهای ناظر بر بورس، بانک و بیمه کنترل و محدود کردن کژمنشی‌هاست. اما اگر سیاست‌گذاری و مقررات‌گذاری از سوی نهادهای مذکور بگونه‌ای باشد که خود از زوایه‌‌ای دیگر منجر به تشدید کژمنشی‌ها شود نوعی نقض غرض خواهد بود. 

عنصر اساسی در کژمنشی از سوی بانک‌ها، بیمه‌ها و فعالان بازار سرمایه، فقدان مدیریت ریسک روی منابع سپرده‌گذاران، سهامداران و بیمه‌شدگان و بکارگیری آن در امور بسیار پرریسک است.  

ما در اقتصاد کشور موارد متعددی از تشدید کژمنشی‌ها از سوی بانک مرکزی، بیمه مرکزی و سازمان بورس و کلاً دست‌اندرکاران امور در دولت و مجلس چه در گذشته و چه حال شاهدیم که مغایر با نقش و مأموریت آنان در عرصه حکمرانی است. وقتی بانک مرکزی بجای شناسایی بانک‌های کم‌ریسک و پرریسک (rating) و معرفی آنها به جامعه، نقش خود را ضامن حفظ سپرده‌ها نشان می‌دهد علاوه بر اثری که این امر در تشدید تورم خواهد داشت به تشدید کژمنشی در نظام بانکی نیز خواهد انجامید.

 یا زمانیکه بانک مرکزی برای بانک‌ها مشخص می‌کند که سپرده‌ها را به چه نرخی تجهیز کنند و تسهیلات را به چه بخشی و چه گروه‌هایی اختصاص دهند و چه نرخی و چه وثایقی از آنان بگیرند بانک‌ها نیز احساس مسوولیت کمتری خواهند داشت و مدیریت ریسک را در امر تجهیز و تخصیص منابع جدی نخواهند گرفت و در نتیجه کژمنشی افزایش خواهد یافت. ناترازی موجود در نظام بانکی یکی از تبعات همین پدیده است. 

در شرایطی‌ که دولت و یا مجلس بر حمایت از بورس تأکید و اصرار می‌ورزند و نهاد ناظر را بابت بالا یا پایین رفتن شاخص به چالش می‌کشند و یا از منابع عمومی نظیر منابع صندوق توسعه ملی در آن تزریق می‌کنند، سبب برداشت ریسک بیشتر از سوی مردم (تشدید کژمنشی) می‌شوند در حالیکه فلسفه اصلی ‌دخالت دولت‌ها در بازار سرمایه، کنترل و کاهش کژمنشی است. 

در بخش بیمه نیز از این مثال‌ها زیاد است. بعنوان نمونه شرکت‌های بیمه و نمایندگان آنها‌، بیمه مرکزی را ضامن تحقق تعهدات خود در قبال مردم تبلیغ می‌کنند که این سبب رفتار ریسکی بیشتر از حد از سوی مردم و لذا تشدید کژمنشی می‌شود. چنین ضمانتی در واقع وجود ندارد ولی رفتار بیمه مرکزی بخصوص از جهت مقررات‌گذاری بگونه‌ای بوده که چنین تصوری را ایجاد کرده است و از این رو سبب افزایش کژمنشی شده است. 

بطور کلی دخالت در نحوه اداره امور شرکت‌های بیمه و یا فعالیت شبکه توزیع بیمه سبب کاهش مسوولیت‌پذیری نزد بیمه‌ها شده و بر کژمنشی‌ها در صنعت بیمه دامن می‌زند. چندی پیش شورایعالی بیمه در کنار تصمیمی بسیار درست مبنی محدود کردن بررسی صلاحیت‌‌ها به هیات مدیره و مدیران عامل موسسات بیمه، برای عضویت در هیأت مدیره شرکت‌های بیمه و تصدی مدیر عاملی آنها سقف سنی تعیین کرد. همچنین بیمه مرکزی برای تأیید صلاحیت مدیران عامل بیمه‌ها از آنان برنامه کمی و ... مطالبه می‌کند.

 اینگونه اقدامات به روشنی دخالت در نحوه اداره امور جاری شرکت‌های بیمه است و نه تنها مبتنی بر یک تعریف و تفسیر نادرست از وظایف بیمه مرکزی در زمینه مقررات‌گذاری و نظارت (Supervision and Regulation) یا ایفای نقش تعمیم‌گری و هدایت امر بیمه و تلقی ریاست بر صنعت بیمه؛ از آن وظایف است (گو اینکه شرکت‌های بیمه شعب عملیاتی بیمه مرکزی هستند)، بلکه کژمنشی را در شرکت‌های بیمه تشدید خواهد کرد. 

در این نوع نگاه به وظایف بیمه مرکزی که مغایر با قانون و همچنین اصول علمی نظارت و سیاست‌گذاری بخش بیمه است بجای اینکه تلاش شود موسسات بیمه بعنوان یک شخصیت حقوقی مستقل از جهت عملکرد مالی و فنی و نحوه ارائه خدمت به بیمه‌شدگان، بگونه‌ای کنترل شوند که حقوق بیمه‌شدگان مطابق با آنچه در بیمه‎‌نامه‌ها و یا قراردادهای بیمه درج می‌شود تأمین گردد (کنترل توانگری و کنترل رفتار شرکت بیمه در بازار با مصرف‌کننده) و همچنین مقررات و قوانین بالادستی بگونه‌ای تنظیم گردد که ضمن حفظ حریم حق مالکیت خصوصی، شرکت‌های بیمه را در مسیر توسعه و پیشرفت امر بیمه در کشور قرار دهد سعی می‌شود نهاد ناظر از طریق مقررات‌گذاری، عملاً جایگزین سهامداران و هیات مدیره شرکت بیمه شود تا به خیال خود سلامت و مطلوبیت عملکرد مالی و فنی و نحوه خدمات‌رسانی شرکت بیمه و همچنین تعمیم امر بیمه را تضمین نماید.

 غافل از اینکه در این رویکرد نهاد ناظر عملاً در اختیارات و وظایف متعارف سهامداران و هیات مدیره شرکت‌های بیمه ورود و دخالت کرده و در آن اخلال ایجاد می‌کند و بدین ترتیب توازن مسوولیت و اختیار را در شرکت بیمه که امری بسیار مهم است به هم می‌زند و این خود به عاملی جدی در جهت انحراف عملکرد شرکت بیمه از مسیری که نهاد ناظر مطلوب خود می‌داند تبدیل می‌گردد (تشدید کژمنشی). از آن گذشته، چه تضمینی وجود دارد که دخالت نهاد ناظر در نحوه اداره امور شرکت بیمه با دست‌اندازی در اختیارات سهامداران و هیأت مدیره شرکت‌های بیمه، اداره امور آن شرکت را بهبود بخشد؟

 وقتی نهاد ناظر بعنوان مثال مالکان شرکتی را به انتخاب افرادی زیر سن مشخصی برای عضویت در هیات مدیره و یا تصدی سمت مدیر عاملی ملزم می‌کند می‌تواند به آن معنی باشد که دست‌اندرکاران نهاد ناظر مصلحت و منفعت آن شرکت را بهتر از مالکانش تشخیص می‌دهند. آنگاه این سوال مطرح می‌شود که دست‌اندرکاران نهاد ناظر چه مزیت اطلاعاتی یا مدیریتی یا ... بر مالکان یا هیات مدیره شرکت بیمه دارند که مصلحت و منفعت شرکت تحت مالکیت یا مدیریت آنان را بهتر از خودشان تشخیص می‌دهند؟ در این میان، حق مالکیت خصوصی چه می‌شود؟ 

ناگفته نماند که بخش مهمی از کشانده شدن نهادهای نظارتی بخش مالی به این مسیرهای اشتباه نتیجه فشار ناشی از ریشه دواندن نگاه‌ و تفکر دولتی و تمرکزگرا نزد بسیاری از مقامات بالادستی است. 

اما دلیل نهادی و مهمتر این پدیده واگذاری توأمان مسوولیت «نظارت» و «سیاست‌گذاری توسعه» در بازار پول به بانک مرکزی، در بازار بیمه به بیمه مرکزی و در بازار سرمایه به سازمان بورس و یا وجود چنین انتظاری نزد ذینفعان؛ از آن سازمان‌ها است.