اصلاحات در تاریکی/خصوصی‌سازی در ایران چگونه به انحراف کشیده شد؟

 پرویز خسروشاهی/ تحلیلگر اقتصادی - خصوصی‌سازی به مفهوم انتقال مالکیت موسسات اقتصادی از بخش عمومی به بخش خصوصی است. مزیت بخش خصوصی بر بخش عمومی،‌ آن است که در بخش خصوصی، هدف اصلی صاحبان بنگاه افزایش سودآوری است و از این‌رو افزایش کارایی (کاهش هزینه‌های هر واحد از تولید)، افزایش کیفیت تولیدات، مشتری‌مداری و رقابت‌پذیری و در یک کلام ارتقای بهره‌وری از اهداف محوری بخش خصوصی است چون افزایش سودآوری بنگاه را در پی دارد.

بحران بزر‌گ سال 1929 میلادی و مقبولیت نظریات کینز و به دنبال آن وقوع جنگ جهانی دوم سبب شد تصدی‌های دولتی در اقتصادها افزایش قابل ملاحظه‌ای پیدا کند. پایداری این وضع به‌رغم منافع اولیه، تدریجاً آثار مخرب خود را بر بهره‌وری و رشد و توسعه اقتصادی کشورها نشان داد. بنابراین، از اوایل دهه 80 میلادی موج خصوصی‌سازی در کشورهای غربی آغاز شد و در پی آن ادبیات کوچک‌سازی دولت رونق قابل ملاحظه‌ای پیدا کرد. البته این به مفهوم محدود شدن دخالت دولت در تخصیص منابع بود نه به مفهوم کاهش سهم دولت از تولید ناخالص داخلی. دولت‌ها به‌طور کلی دو نوع هزینه دارند: هزینه‌های تمام‌شدنی و هزینه‌های مربوط به پرداخت‌های انتقالی. دولت با هزینه‌های نوع اول مستقیماً روی تخصیص منابع اثر می‌گذارد. بنابراین آنچه با کوچک شدن دولت‌ها کاهش یافت سهم هزینه‌های تمام‌شدنی بود، اما سهم هزینه انتقالی رشد کرد و دقیقاً به همین دلیل، طی دهه‌های اخیر سهم هزینه دولت‌ها از تولید ناخالص داخلی به‌رغم خصوصی‌سازی گسترده، کم و بیش روند افزایشی داشته است. به عبارت دیگر سیاست خصوصی‌سازی با سیاست توسعه نظام‌های تامین اجتماعی همراه بوده است. برخی برنامه‌های اصلاحی در ایران بدون تحلیل و ارزیابی‌های کامل از محیط درونی و بیرونی مربوط و بدون اتکا به مبانی نظری روشن و صرفاً بر اساس کپی‌برداری شکلی از سایر کشورها به‌خصوص کشورهای پیشرفته صورت می‌گیرد. بعضاً هم که حتی ارزیابی‌های قابل قبولی درباره یک برنامه اصلاحی انجام می‌شود چون از استراتژی «راه بینداز، جا بینداز» به‌جای راهبرد «جا بینداز، راه بینداز» استفاده می‌شود ولی بعد از «راه انداختن» برنامه اصلاحی، گام مربوط به «جا انداختن» فراموش می‌شود آن برنامه‌ها با شکست روبه‌رو می‌شوند. در مواردی هم اصولاً هدف غیرمصرح ولی اصلی سیاستگذار امری غیر از آن چیزی است که بیان می‌شود یا اینکه دست‌اندرکاران گوناگون هر کدام هدف متفاوتی را از یک سیاست اصلاحی معین دنبال می‌کنند. مثال روشن این مساله، برنامه هدفمندی یارانه‌هاست. در حالی که اقتصاددانان دولت دهم هدف از این کار را تصحیح نسبت قیمت‌ها و تخصیص بهینه منابع عنوان می‌کردند رئیس دولت به وضوح دنبال آن بود که به حساب‌های مردم پول نقد واریز کرده و فقر را ریشه‌کن کند. طبیعی است که با چنین تشتتی در اهداف، برنامه هدفمندی یارانه‌ها به شکست بینجامد و بعد از مدتی منابع آن از طریق بودجه یا بانک مرکزی تامین شود. پس می‌توان گفت برخی اصلاحات و اقدامات سیاستی در ایران گو اینکه در تاریکی انجام می‌شود و از این‌رو فاقد ویژگی‌های روش‌شناختی یک برنامه اصلاحی متعارف است. مقوله خصوصی‌سازی یکی از مصادیق روشن و ملموس این امر است.

خصوصی‌سازی به مفهوم انتقال مالکیت موسسات اقتصادی از بخش عمومی به بخش خصوصی است. مزیت بخش خصوصی بر بخش عمومی،‌ آن است که در بخش خصوصی، هدف اصلی صاحبان بنگاه افزایش سودآوری است و از این‌رو افزایش کارایی (کاهش هزینه‌های هر واحد از تولید)، افزایش کیفیت تولیدات، مشتری‌مداری و رقابت‌پذیری و در یک کلام ارتقای بهره‌وری از اهداف محوری بخش خصوصی است چون افزایش سودآوری بنگاه را در پی دارد. در حالی که در بخش دولتی، سودآوری مقوله‌ای کاملاً حاشیه‌ای است و به جهت مشکل نمایندگی، کاهش بهره‌وری خروجی تقریباً محتوم بنگاه دولتی است. بنابراین هدف سیاست خصوصی‌سازی ارتقای بهره‌وری است که در نهایت سبب افزایش سرعت رشد و توسعه اقتصادی می‌شود. اما خصوصی‌سازی شرط کافی برای تحقق هدف ارتقای بهره‌وری در اقتصاد نیست بلکه شرط لازم آن است. برای اینکه خصوصی‌سازی به اهداف خود برسد پنج پیش‌شرط مشخص نیاز دارد.

1 خصوصی بودن واقعی صاحبان جدید بنگاه خصوصی‌شده: اگر بنگاه واگذارشده در عمل در اختیار بخش عمومی یا به نحوی تحت نفوذ آن باشد در اداره بنگاه کم و بیش همان اهداف گذشته دنبال خواهد شد و در نتیجه ارتقای بهره‌وری محقق نخواهد شد. حتی ممکن است وضع چنین بنگاهی بدتر از وضع قبل از واگذاری شود چون‌که در پی خصوصی‌سازی، بسیاری از کنترل‌های دولتی از روی چنین بنگاهی برداشته می‌شود. در واقع ممکن است بخش خصوصی جدید مزایای بخش خصوصی و دولتی را نداشته باشد اما همزمان معایب هر دو بخش را دارا باشد. بر اساس بررسی‌های صورت‌گرفته، حدود 82 درصد سهام بنگاه‌های فروخته‌شده در چارچوب برنامه خصوصی‌سازی کشور، به بخش عمومی واگذار شده است پس پیش‌شرط مذکور رعایت نشده است.

2 آزادی صاحبان خصوصی بنگاه در اداره امور شرکت به‌خصوص در زمینه تخصیص منابع: اگر صاحبان جدید بنگاه واگذارشده نتوانند منابع آن از جمله نیروی انسانی، سرمایه، مدیریت، تکنولوژی و نظایر آن را تغییر دهند بدیهی است که تغییر ساختار و ارتقای بهره‌وری میسر نخواهد بود. البته دولت در جریان واگذاری می‌تواند به منظور جلوگیری از بروز برخی چالش‌ها به‌خصوص در زمینه تعدیل نیروی انسانی شرایطی را برای فعالیت در دوره پس از واگذاری تعیین کند اما این شرایط باید برای یک دوره زمانی محدود بوده و هزینه آن نیز توسط دولت پرداخت شود. به نظر می‌رسد خصوصی‌سازی در ایران در این زمینه هم موفق نبوده و پیش‌شرط فوق را به نحو مطلوب محقق نکرده است. عدم تحقق پیش‌شرط اول نیز تضمین‌کننده عدم تحقق این پیش‌شرط بوده است.

3 اصل بودن حاکمیت سازوکار بازار در تخصیص منابع جامعه: خصوصی‌سازی و آزادسازی لازم و ملزوم یکدیگر هستند و خصوصی‌سازی بدون آزادسازی اقتصادی معنی ندارد. وقتی در بازار تامین‌کنندگان و محصول بنگاه، قیمت‌ها مستقیم یا غیرمستقیم تحت کنترل دولت باشد در این صورت سازوکار بازار به‌درستی عمل نخواهد کرد و در نتیجه خصوصی‌سازی هم به اهداف خود نخواهد رسید. به نظر می‌رسد برنامه خصوصی‌سازی در ایران این پیش‌شرط مهم را هم نادیده گرفته است. عدم رعایت پیش‌شرط اول، به دولت کمک کرده پروژه خصوصی‌سازی را بدون آزادسازی اقتصادی به پیش ببرد.

4 وجود نظام رگولاتوری منسجم و کارآمد به منظور مدیریت انحصارات، اطلاعات نامتقارن و پیامدهای خارجی: در نبود سیستم رگولاتوری کارآمد، بخش خصوصی ممکن است حتی بسیار ناکارآمدتر از بخش دولتی عمل کند. نظام مقررات‌گذاری و نظارت بر فعالیت بخش خصوصی با هدف مقابله با موارد شکست بازار، مکمل خصوصی‌سازی و آزادسازی اقتصادی است که آن را از رهاسازی اقتصادی متمایز می‌کند. عدم تحقق پیش‌شرط اول سبب می‌شود که حتی در صورت وجود نظام رگولاتوری کارا، تداخل منابع مانع از عملکرد کارآمد این نظام شود. به‌رغم اینکه در زمینه رگولاتوری در ایران تشکیلات معظمی وجود دارد اما نتوانسته‌اند به نحو مطلوب مانع شکست بازار شوند که چالش فعلی نظام بانکی مصداق روشن آن است.

5 فضای کسب‌وکار مناسب: هزینه‌های آشکار و ضمنی ناشی از مقررات مربوط به کار، تامین مالی، بیمه، مالیات، رقابت، مزایده‌ها، قراردادها، دسترسی به اطلاعات و سایر مقررات رسمی و غیررسمی کسب‌وکار و میزان نااطمینانی و ریسک در محیط فعالیت اقتصادی از مولفه‌های مهم تشکیل‌دهنده فضای کسب‌وکار هستند. اگر فضای کسب‌وکار مناسب نباشد سرمایه‌گذاری و فعالیت اقتصادی واقعی و پایدار شکل نمی‌گیرد. در چنین شرایطی هدف متقاضیان بنگاه‌های در حال واگذاری نیز غیر از فعالیت متعارف اقتصادی بوده و آنها بیشتر دنبال نقد کردن اموال بنگاه واگذارشده و تخصیص آن به فعالیت‌های دیگر خود خواهند بود. بنابراین وقتی فضا برای فعالیت اقتصادی واقعی و پایدار مساعد نیست روشن است که خصوصی‌سازی به شکست می‌انجامد. به نظر می‌رسد این پیش‌شرط نیز در برنامه خصوصی‌سازی کشور مورد توجه جدی قرار نگرفته است.

به نظر می‌رسد عمده پیش‌شرط‌های یک برنامه خصوصی‌سازی موفق در ایران به‌ درستی رعایت نشده است و به همین دلیل این پروژه به نحو مطلوبی به اهداف اعلامی خود دست نیافته است. چون‌که همانند برخی دیگر از برنامه‌های اصلاحی فاقد ویژگی‌های روشمند متعارف بوده است. بر اساس مطالعات صورت‌گرفته بخش غالب واگذاری‌ها بابت رد دیون دولت به نهادهای عمومی غیردولتی است. همچنین کنار زدن قوانین و مقررات به اصطلاح دست و پاگیر یا درآمدزایی برای شرکت‌های زیان‌ده از دیگر اهداف خصوصی‌سازی بوده است. این موارد حاکی از آن است که در برنامه خصوصی‌سازی هدف اصلی، ارتقای بهره‌وری در اقتصاد نبوده است. در واقع به جهت اینکه یکی از اهداف خصوصی‌سازی، رفع مشکلات مالی دولت شده، به پیش‌شرط‌های یک خصوصی‌سازی موفق توجه نشده است و از تسهیلات قانونی برنامه خصوصی‌سازی برای دستیابی به اهداف دیگری مثل رد دیون دولت استفاده شده است و به همین دلیل بسیاری از بنگاه‌ها به بخش‌های عمومی واگذار شده است که اصولاً در جامعه هدف خصوصی‌سازی نباید می‌بود.