تصرف نظارتی، چالش دستگاههای نظارتی و نهادهای تنظیمگر(۱)

*** سال 2024 "ویل کنتون" مقالهای با عنوان «تصرف نظارتی با ذکر نمونه» ارائه کرد. تصرف نظارتی می‌تواند یک مشکل و چالش جدی برای روند سالم اقتصادی و جریان اجتماعی هر جامعهای باشد زیرا چه بسا منجر به موقعیت‌هایی شود که در آن منافع خاص بر منافع عموم مردم اولویت پیدا می‌کند.

به عنوان مثال، وقتی سازمان‌هایی که مسئول تنظیمگری و نظارت بر یک صنعت هستند، به جای انجام وظایف و مأموریتهای خود، به طرفداران آن صنعت تبدیل می‌شوند، ممکن است نتوانند کاستی‌ها یا پیامدهای آن کسب ‌وکار را که توسط دیگران ایجاد شده است، به درستی ببینند.

تصرف نظارتی فرآیندی است که طی آن سازمان‌های نظارتی و نهادهای تنظیمگر ممکن است تحت سلطه صنایعی قرار گیرند که وظیفه تنظیم و هدایت و نظارت آنها را بر عهده دارند.

نتیجه این است که یک سازمان که وظیفه آن اقدام در جهت منافع عمومی است، در عوض به گونه‌ای عمل می‌کند که به نفع شرکت‌های موجود در صنعتی باشد که قرار است آن را بررسی کند.

به عبارت روشن، تصرف نظارتی، فرآیندی تدریجی و مرحلهای است که طی آن، سازمان‌های نظارتی و تنظیمگر زیر سلطه منافع کسانی قرار می‌گیرند که در ابتدا وظیفه تنظیم آنها را بر عهده داشته اند.

در این حالت، سازمان نظارتی ممکن است خواسته یا ناخواسته و به طور مستقیم یا غیرمستقیم برای خدمت به منافع شرکت‌های خصوصی به جای صیانت از حقوق و منافع عموم مردم تلاش کند.

نکات کلیدی

• تسخیر نظارتی فرآیندی است که طی آن سازمان‌های نظارتی ممکن است تحت سلطه منافعی قرار گیرند که تنظیم می‌کنند و نه منافع عمومی.

• نتیجه این است که این سازمان به گونه‌ای عمل می‌کند که به نفع منافعی باشد که قرار است تنظیم کند.

• صنایع بودجه‌های کلانی را به تأثیرگذاری بر تنظیم‌کنندگان اختصاص می‌دهند، در حالی که شهروندان عادی تنها منابع محدودی را برای دفاع از حقوق خود صرف می‌کنند.

سازمان‌ها و نهادهای نظارتی که توسط صنایعی که وظیفه تنظیم آنها را بر عهده دارند، کنترل می‌شوند، به عنوان سازمان‌های تسخیر شده شناخته می‌شوند و تسخیر سازمان زمانی اتفاق می‌افتد که آن نهاد دولتی اساساً به عنوان مدافع صنایعی که تنظیم می‌کند، عمل کند.

چنین مواردی ممکن است مستقیماً فاسد نباشند، زیرا هیچ معامله‌ای در کار نیست؛ بلکه، به دلیل لابی‌گری‌های سنگین، تنظیم‌کنندگان به سادگی مانند صنایعی که تنظیم می‌کنند، فکر می‌کنند.

تصرف نظارتی در دنیای اقتصاد و در طول تاریخ رایج بوده است، بسیاری معتقدند که این یک تمایل فراگیر است، زیرا حتی مقرراتی که به شرکت‌های موجود آسیب می‌رساند یا هزینه‌هایی را بر آنها تحمیل می‌کند، در زمانی که هر صنعتی تحت نظارت باشد، تمایل به ایجاد موانعی برای ورود شرکت‌های جدید نیز دارد.

مقررات ذاتاً تمایل دارند هزینه ورود به یک بازار تحت نظارت را افزایش دهند، زیرا تازه‌واردان نه تنها باید هزینه‌های ورود به بازار، بلکه هزینه‌های رعایت مقررات را نیز متحمل شوند.

اغلب اوقات، مقررات به صراحت موانعی برای ورود، مانند مجوزها، پروانه‌ها و گواهی‌های نیاز، اعمال می‌کنند که بدون آنها نمی‌توان به طور قانونی در یک بازار یا صنعت فعالیت کرد. شرکت‌های موجود حتی ممکن است توسط تنظیم‌کننده‌ها مورد توجه قرار گیرند، به این معنی که فقط تازه‌واردان مشمول مقررات خاصی می‌شوند.

تصرف نظارتی، در برخی موارد، حتی می‌تواند منجر به مقررات‌زدایی از فعالیت کسب و کارهایی شود که خود مشمولِ مقررات بوده، در حالی که همان مقررات قبل از زدوده شدن به نفع آنها بوده است، مانند ممنوعیتهایی که مانع واردات کالا شده و به تولید داخل ضربه میزند، مقررات مربوط به یارانه‌ها و تنظیماتی که ضمانت‌های لازم را برای مالیات‌دهندگان فراهم میکند.

تصرف نظارتی، که با نام «نظریه اقتصادی تنظیم مقررات» یا به طور ساده «نظریه تصرف» نیز شناخته می‌شود، در دهه ۱۹۷۰ توسط جورج جوزف استیگلر، اقتصاددان برنده جایزه نوبل در دانشگاه شیکاگو، به جهان معرفی شد.

او به خاطر تحقیقات برجسته خود در زمینه اقتصاد اطلاعات، نظریه قیمت و مقررات اقتصادی شناخته می‌شود. "استیگلر" نقش محوری در پیشبرد مکتب اقتصادی شیکاگو داشت و جایزه نوبل اقتصاد را در سال ۱۹۸۲ برای دستاوردهای خلاقانه‌اش دریافت کرد.

او را می‌توان یکی از تأثیرگذارترین شخصیت‌ها در تاریخ اقتصاد دانست که ایده‌هایش هنوز الهام‌بخش تحقیقات و سیاست‌های اقتصادی است.

نظریه مقررات اقتصادی"استیگلر" نگرشی تازه به سیاست‌گذاری عمومی ارائه کرد که در آن، مقررات نه محصول خیرخواهی دولت بلکه نتیجه مبادله‌ای میان سیاست‌مداران و گروه‌های ذی‌نفع است.

این نگاه، دیدگاه کلاسیک در تحلیل سیاست را دگرگون کرد و بستر نظریه‌های جدید در اقتصاد سیاسی، فساد و تنظیم‌گری را فراهم ساخت.

با این حال، این نظریه همه دلایل سیاست‌های نادرست را پوشش نمی‌دهد و نقش ایدئولوژی، نادانی نهادی و ساختارهای معیوب نیز همچنان در بروز فساد مالی و ورشکستگی اقتصادی مؤثر هستند.

"استیگلر" در نظریه خود خاطر نشان کرد که صنایع تحت نظارت، علاقه شدید و وافری دارند تا در مدت زمان اندک، بر تنظیم‌کنندگان تأثیرگذار باشند، در حالی که شهروندان عادی به دلایل متعدد از جمله بودجه ناکافی انگیزه کمتری دارند.

در نتیجه، اگرچه قوانین و مقررات، مانند استانداردهای آلودگی، اغلب بر شهروندان تأثیر می‌گذارد، اما بعید است که افراد به اندازه صنایع تحت نظارت، بر تنظیم‌کنندگان لابیگری و اعمال نفوذ کنند.

پیش از استیگلر، مقررات به‌عنوان سیاستی از سوی یک دولت خیرخواه برای اصلاح شکست‌های بازار تلقی می‌شد. اما استیگلر نشان داد که دولت‌ها الزاماً خیرخواه نیستند و مقررات در واقع اغلب توسط صنایع برای حفظ قدرت بازار خود تنظیم وتصویب می‌شود. این ایده بارها تأیید، مستند و در تحلیل‌های گوناگون استفاده شده است. وی نشان داد که سیاست‌های اقتصادی اغلب محصول نوعی معامله میان سیاست‌مداران و گروه‌های ذی‌نفع، اعم از شرکت‌ها، اتحادیه‌ها یا دیگر فعالاناقتصادی است. در این تعامل، سیاست‌مداران سیاست‌هایی را در جهت منافع گروه‌های خاص ارائه می‌دهند؛ خواه شرکت‌ها، خواه رأی‌دهندگان خاص و خواه از طریق ابزارهایی مانند مقررات، حمایت‌گرایی یا حتی کمک‌های مالی مستقیم. در مقابل، آن‌ها از این گروه‌ها چیزی دریافت می‌کنند. این «چیز» گاهی رأی است، اما اغلب اشکال دیگری دارد؛ مانند کمک به کارزار انتخاباتی، پرداخت‌های نقدی یا فرصت‌های شغلی پس از دوره‌ مسئولیت.

صنایع تحت نظارت، بودجه‌های هنگفتی را به تأثیرگذاری بر تنظیم‌کنندگان مقررات در سطوح ملی، منطقهای و محلی اختصاص می‌دهند. در مقابل، شهروندان عادی تنها منابع محدودی را برای دفاع از حقوق خود صرف می‌کنند. برای رفع این چالش موضوع کنش جمعی در اقتصاد و پیدایش تشکلهای صنفی خاص و تشکلهای فراگیر مطرح میشود تا در جهت حفظ حقوق عامه نقشآفرینی کنند.

براساس نظریه مانکور اولسون اقتصاددان آمریکایی، تشکل‌های ملی که متشکل از صاحبان کسب و کار در رشته‌های متعدد است و هیچ منفعت خاصی را نمایندگی نمی‌کند، نمی‌تواند به‌طور واقعی مؤثر باشند. در بُعد تجربی اتاق‌هایی که از جمع شدن تمام اقشار اقتصادی شکل گرفتهاند، اثرگذاری کمتری نسبت به تشکل‌های صنفی مانند اتحادیه خودروسازان یا نساجی دارند. اولسون معتقد بود انجمن‌های صنفی چون منافع صنف و گروه خاصی را نمایندگی می‌کنند،نسبت به انجمن‌های فراگیر(مانند اتاق بازرگانی) در مجامع تصمیم‌گیری اثربخش‌تر ظاهر می‌شوند. با این وجود اولسون وجود تشکل‌های اقتصادی فراگیر حتی منفعل را برای اقتصاد بسیار ضروری می‌داند. وی معتقد است، گروه‌ها و تشکل‌های خاص، فشار توزیعی بر حکومت وارد می‌کنند و دنبال بهره‌وری نیستند و حتی می‌توانند در مقاطعی نقش تخریبی در اقتصاد داشته باشند اما تشکل‌های فراگیر این‌گونه عمل نمی‌کنند. در این میان موضوع تضاد منافع تشکل‌های صنفی و تشکل‌های فراگیر اهمیت خاصی پیدا می‌کند. این دسته تشکلهای صنفی و اتحادیهها با توجه به تأثیرگذاری آنها بر روند فعالیت دستگاههای نظارتی و نهادهای تنظیمگر میتوانند به موضوع و میدان "تصرف نظارتی" ورود پیدا کنند.

چالش دیگری که سازمانهای نظارتی و نهادهای تنظیمگر با آن روبرو هستند، این است که در بسیاری از موارد، خودِ تنظیم‌کنندگان مقررات، از میان متخصصان و کارمندان صنعت می‌آیند، که تا حدودی به دلیل دانش پیچیده و تخصصی مورد نیاز برای تنظیم مقررات یک صنعت یا خدمات ضروری به نظر میرسد. همچنین ممکن است برخی مقامات و کارکنان پس از پایان خدمت دولتی به کار در صنعت و خدمات غیردولتی روی آورند. این پدیده به عنوان «درب گردان» بین دولت و منافع خاص شناخته می‌شود. در برخی موارد، مدیران عالی صنعت که در اصل رهبری و هدایت آن را برعهده دارند، وعده مشاغل وسوسهانگیز آینده را با ملاحظات نظارتی معامله می‌کنند و «درب‌های گردان» را به فساد پیچیده و جرمانگارانه تبدیل می‌کنند.

جابه‌جایی‌ کارکنان، مدیران و مقامات دولتی میان بخش عمومی و بخش خصوصی یکی از مسائل مهم بسیاری از کشورها به شمار میآید. واگذاری پروژه، مقررات‌گذاری، نظارت و داوری ازمهمترین کارکردهای بخش عمومی (غیرخصوصی) در کشورهای مختلف است. انتقال به بخش خصوصی می‌تواند موجب ایجاد منافعی در بخش خصوصی برای کارمندان شود و زمینه رابرای تعارض منافع و ناکارآمدی خدمات ارائه شده در بخش عمومی فراهم کند. هرچند پدیده درب‌گردان دارای مزایایی چون افزایش مفاهمه میان بخش خصوصی و بخش عمومی است، اما همزمان مخاطرات گسترده‌ای چون تشدید رانت‌جویی‌های اطلاعاتی، تبعیض در خریدها، برون‌سپاری‌ها و مناقصات دولتی، تصویب سیاست‌های جهت‌دار و ناکارآیی نظارت و تنظیمگری را ایجاد می‌کند. از این‌رو کشورهای مختلف به شکلی فزآینده در پی‌ مقابله با مخاطرات درب‌گردان از طریق طراحی سازوکارهایی انگیزشی اعم از حقوقی و غیرحقوقی هستند.

جابجاییِ بدون ضابطه و غیرشفافِ نیروی انسانی بین بخش خصوصی و عمومی در کشورهای مختلف، به عنوان یک معضل و ریشه بسیاری از نابسامانی‌های اقتصادی شناسایی شده و تلاشهای وسیعی به منظور ساماندهی و مدیریت آن، خصوصاً طی ده سال اخیر، انجام شده است. تجربیات سایر کشورها نشان می‌دهد جابجاییِ نیروی انسانی بین بخش خصوصی و عمومی در نظام مالی (بانک، بیمه و بورس)، نظام سلامت (بهداشت و درمان)، حوزه انرژی (نفت، گاز و نیرو)، نظام حقوقی و قضایی، و همچنین حوزه صنایع نظامی، بیش از سایر حوزه‌ها است. به همین دلیل محدودیتها و الزامات سخت‌گیرانه‌ای به منظور کنترل و مدیریت این جابجایی‌ها به تصویب و اجرا درآمده است.

صنعت حمل و نقل در آمریکا را می‌توان نمونه‌ای کلاسیک از تصرف نظارتی دانست. در اواخر قرن نوزدهم، همزمان با ایجاد ثروتهای عظیم نوین توسط انقلاب صنعتی، تنظیم‌کنندگان تجارت دولتی آشکارا از صنایعی که بر آنها نظارت داشتند، از جمله راه‌آهن، حمایت می‌کردند. شرکت‌های بزرگ راه‌آهن، خود از تنظیم مقررات توسط کمیسیون تجارت بین ایالتی (ICC) تحت قانون تجارت بین ایالتی ۱۸۸۷ حمایت می‌کردند و ICC به صنعت راه‌آهن اجازه داد تا به عنوان یک کارتل مؤثر عمل کند. نمونه‌هایی از تصرف نظارتی می‌تواند در هر بخش تجاری رخ دهد. از صنایع غذایی گرفته تا بانکداری، از حمل و نقل گرفته تا خدمات رفاهی، هر موردی که یک نهاد نظارتی از طرف شرکت‌هایی که قرار است آنها را تنظیم کند، حمایت می‌کند، می‌تواند نمونه‌ای از تصرف باشد.

نهادهای نظارتی مالی مدرن، عمدتاً از افراد داخلی صنعت تشکیل شده‌اند، منافع مشترکی با صنعت دارند و عمدتاً در جهت منافع کسانی که آنها را تنظیم می‌کنند، عمل می‌کنند.

به طور گسترده اعتقاد بر این است که مقررات‌زدایی از بازار مالی، به دستور صنعت، در آستانه بحران مالی، همراه با حفظ ضمانت‌های مالیات‌دهندگان برای بانک‌ها و مجموعه‌ای چشمگیر از کمک‌های پولی و مالی، سهم زیادی در حباب مسکن آمریکا و رکود بزرگ متعاقب آن در اواخر دهه 2000 داشته است.

شایان ذکر است برخی اقتصاددانان موضوع تصرف نظارتی را کم‌اهمیت می‌دانند، آنها خاطرنشان می‌کنند که بسیاری از صنایع بزرگ که با تنظیم‌کنندگان لابی می‌کنند، مانند صنایع بخش سوخت‌های فسیلی، به دلیل مقررات، سود کمتری را تجربه کرده‌اند. به عبارت دیگر، این اقتصاددانان استدلال می‌کنند که تلاش‌های لابی‌گری نتوانسته است نهادهای نظارتی و تنظیمگر را تصرف کند.

درخاتمه این پرسش اساسی مطرح است که دستگاههای نظارتی و تنظیمگر از قبیل بیمه مرکزی، بانک مرکزی، شورای رقابت، ستاد تنظیم بازار، سازمان تعزیرات حکومتی و سازمان بازرسی کل کشور در حیطه مأموریت و فعالیتهای خود آیا با چالش تصرف نظارتی مواجه هستند؟

اگر چنین است شدت و میزان درگیری آنها تا چه اندازه است؟ و بالاخره آن که چه راههایی برای برونرفت و خروج از این چالش و رهایی از تصرف نظارتی وجود دارد؟

*** محمد صنایع- مشاور ارشد رئیس کل اسبق بیمه مرکزی