تصرف(تسخیر) نظارتی، چالش دستگاههای نظارتی و نهادهای تنظیمگر(4)

تصرف اطلاعاتی

به عنوان مقدمه ذکر این نکته ضروری است که وقتی صحبت از تصرف یا تسخیر نظارتی میشود، بدان معنا نیست که فساد در بین تنظیمگران و سازمانهای ناظر نهادینه شده یا فاقد صداقت در انجام فعالیتهای حرفهای و ایفای وظایف و مأموریتهای سازمانیاند. بلکه در واقع، طرف دیگر فرآیند یعنی تنظیم شوندگان یا نظارت شوندگان برای حفظ منافع و منابع خود همواره تلاش کرده و حتی هزینه های بالایی را می پردازند، تا به هر طریقی برای دستیابی به نتایج مورد نظر خود به نهادهای ناظر نفوذ کنند.

از این رهگذر چه بسا نهاد تنظیمگر یا ناظر ناآگاهانه یا گاهی اوقات آگاهانه در دام آنها گرفتار شده و خود دچار کجروی و انحراف از مسیر اصلی شود. براین اساس احتمال تصرف نظارتی، خطری است که یک سازمان به دلیل ماهیت نظارتی خود در معرض آن قرار دارد. این امر مبین این مطلب است که هر نهاد نظارتی باید تا حد امکان از نفوذ خارجی محافظت شود.

اگر تصرف نظارتی صرفاً به دلیل رفتار و عملکرد غیرقانونی یا حتی سوء استفاده از قدرت جلوهگر شود، مبارزه با آن، به عنوان فساد نهاد ناظر، ساده‌تر می‌بود. اما تسخیر نظارتی به این دلیل پرخطر و به تدریج فراگیر میشود که موضوع انگیزه‌های اقتصادی استاندارد درمیان است، یعنی با پوششی به ظاهر منطقی و عقلانی رخ مینمایاند، بطوری که حتی خوش‌نیت‌ترین تنظیم‌کنندگان و ناظران را نیز به سمت تأمین منافع تنظیم‌شوندگان و نظارتشوندگان سوق می‌دهد. این انگیزه‌ها به شکلی نهفته، در جایگاه آنها تعبیه شده زیرا بطور اصولی رویکرد نهادتنظیمگر و ناظر، اصلاح و هدایت بوده تا در صورت نیاز از انحراف نظارتشونده از مجرای قانونی ممانعت به عمل آورد. درک دقیق این مطلب با توضیحاتی که در این نوشتار به آن پرداخته است، میسر خواهد شد.

با توضیح و مقدمهای که برای تنویر اذهان و افکار و ردّ برخی شبهه ها و پیش قضاوتهای احتمالاً جهت دار بیان شد، در ادامه موضوع تصرف(تسخیر) نظارتی در گستره نهاد ناظر بررسی میشود:

در عصر حاضر و با گسترش کمّی و کیفی سازمانها، شرکتها و مؤسسات در قالبهای مختلف و چارچوبهایی با ساختارهای گوناگون، نهاد ناظر با فرآیندهایی پیچیده، مواجه است. سازمانها کم و بیش تلاش میکنند تا با استفاده از ابزارهای پیشرفته و فناوریهای نوین، بهره وری خود را افزایش داده و به بالاترین سطح آن برسند.

 سازمانهای کنونی دیگر دستگاههای ساده پیشین نبوده و عملکرد آنها دستاورد چرخه و فرآیندی تابدار و شکن بر شکن است. پیچیدگی فرآیندهای سازمانها، خواه ناخواه، فرآیند نظارت را پیچیده تر میسازد. این پیچیدگی با وجود انبوه دادههای خام و اطلاعات(۱) متنوع و گسترده در نزد نظارت شوندگان که دسترسی به آن بنا به دلایل مختلف دشوار است، دوچندان خواهد شد.

 امروزه از اطلاعات به عنوان عامل اصلی کسب قدرت یاد میشود و تسلط واقعی، تسلط اطلاعاتی بشمار میآید. در عصر حاضر مهمترین ویژگی جوامع قدرتمند، در اولویت قرار گرفتن عنصر اطلاعات است. این امر تا جایی پیش رفته که جوامع حاضر را جوامع اطلاعاتی، و زمان معاصر را عصر اطلاعات (اینفوکراسی)(۲) نامیده اند. زمانهای که در آن، دموکراسی جای خود را به جهان داده‌گرا و اینفوکراسی داده‌محور می‌دهد.

در این بخش با توجه به اهمیت اطلاعات در موضوع تصرف نظارتی، مناسب است به اختصار درباره "اطلاعات" و "نیاز اطلاعاتی" توضیحاتی ارائه شود: "بوآزا" در دايرةالمعارف كتابداري مينويسد: «در اكثر منابع شايد مفيدترين تعريف اطلاعات اين باشد كه «شك و احتمال» را كاهش ميدهد. "اطلاعات" به معناي مجموعهاي از خبر، داده، امور واقعي، و پيامهايی است كه با ارزش، واقعي، و داراي معنا هستند و به طور رسمي و غيررسمي تبادل ميشوند. اطلاعات، كالا و فرآيندي است كه با ورود به هر نظامي باعث تغيير آن ميشود و در هنگام هر انتخاب، به آن نياز داريم.»

از منظر دريافت كننده اطلاعات، اطلاعات آن چيزي است كه تصوير كلي (فرايند اطلاعات) را تغيير ميدهد يا چيزي به آن اضافه ميكند. اطلاعات به طور طبيعي براي برآوردن يك نياز اطلاعاتي است. نیاز اطلاعاتي، آن دسته اطلاعاتی است که استفاده كننده در زمان مشخص به آن نيازمند است تا مسئله اي را كه در دورهاي از زمان گذشته، حال يا آينده وجود دارد، حل كند. "ديوادسون" می نویسد: «در كار روزمره، نبود آگاهي، نياز اطلاعاتي را شكل ميدهد. اين نوع نياز اطلاعاتي، شكاف هايي را در دانش روزمره استفاده كننده نشان ميدهد. سَواي نيازهاي بر زبان آمده يا رسا، نيازهاي بيان نشدهاي وجود دارند كه كاربر از آنها آگاه است، اما نمي خواهد بر زبان آورد. دستة ديگر، نيازهاي پنهاني يا نهاني است كه كاربر از آنها بيخبر است.»

بنا به گفته "كرافورد" نیازهای اطلاعاتي به موارد متعددی از جمله فعاليت كاري؛ رشته، زمينه یا حيطه علاقه؛ ضرورت تصميم گيري و اداي وظیفه یا مأموریت حرفهاي وابسته اند. به گفته "آترتون" در بررسي نيازهاي اطلاعاتي، برخي يافته ها نشان ميدهند كه شغل استفاده كننده اطلاعات و نوع سازماني كه وی در آن مشغول به كار است، از عوامل تعيين كننده نيازهاي اطلاعاتي او به شمار میآید و در طراحي نظام و تعيين دامنه مجموعه اطلاعات، بسیار تأثیرگذار است.(۳)

"لنكستر" براي تعريف نياز اطلاعاتي به «هرم هورتون» اشاره ميكند. «هورتون» معتقد است افراد در هر سطح نياز كه باشند، در مواردي به ترتیب زیر به اطلاعات نياز دارند:

• اطلاعات انطباق دهنده: اطلاعات در مورد انواع خوراکی ها و نوشیدنی ها، فواید و مضرات آنها و چگونگی تهيه غذا، اطلاعاتی برای در امان بودن از خطرات احتمالی ناشی از زندگی جمعی در مدرسه، دانشگاه، محیط کار و اماکن عمومی، اطلاعاتی در مورد برنامه ها و اقدامات مؤثر برای حفظ سلامت و رعایت بهداشت فردی و اجتماعی به منظور پیشگیری از ابتلا به بیماری، و... اینگونه اطلاعات منطبق با نيازهاي پايه و اساسي روزمره انسان بوده؛ و با نیازهای جسمانی مرتبط میباشد و برای مرتفع ساختن آن نه تنها مفید بلکه ضروری است.
• اطلاعات ياريرسان: اطلاعاتي براي تأمين زندگي، تأمين اجتماعي و نيازهاي ايمني؛ این گروه اطلاعات، توانایی فرد یا سازمان را برای برنامه ریزی دقیق و اقدام مؤثر افزایش داده و نیازهای آن را در جهت پیش گفت پوشش میدهد. اطلاعات در مورد انواع خدمات بیمه ای و حق بیمه از قبیل بیمه درمان، بیمه عمر، بیمه سرقت و بیمه آتش سوزی و همچنین اطلاعات در مورد میزان سود سپرده های بانکی و یا تسهیلات بانکها و نحوه بازپرداخت آنها در زمره اطلاعات یاریرسان قرار میگیرد.
• اطلاعات روشنگرانه: نوعی اطلاعات است که به نيازهاي اجتماعي و در تعامل با دیگران پاسخ میدهد. اطلاعات روشنگرانه همچون چراغ های خودرو عمل میکند که به راننده این دید را میدهد که در تاریکی شب هنگام رانندگی در جاده بتواند بخوبی اطراف و جلوی خود را تا حد قابل قبول و اطمینان بخشی مشاهده کند. اطلاعاتی روشنگر است که ابهام و تاریکی را از میان بردارد و جریان کار را به خوبی برای کاربر آن روشن و شفاف سازد. این گونه اطلاعات شدیداً مورد نیاز نهادهای ناظر خواهد بود. زیرا گزارش نظارتی که بر پایه ابهامات تهیه شده باشد بدون تردید از استحکام لازم برخوردار نبوده و چه بسا در سراشیبی تزلزل قرار گرفته و در نهایت راه صواب را طی نکرده و به خطا برود.
• اطلاعات توانافزا: دانایی، توانایی را موجب میشود، توانا بود هر که دانا بود. برخی اطلاعات به ویژه نظام های اطلاعاتی، به کاربران خود توانمندی خاصی داده و توانایی فردی و سازمانی را قدرت میبخشد. با دسترسی به اطلاعات به موقع با کیفیت بالا، قابل تنظیم و به‌روزرسانی‌ شده و در حال تغییر پویا و کنترل جریان اطلاعات، کاربر اعم از فرد و سازمان در مواجهه با طرف مقابل نیرومند خواهد بود. دسترسی به اطلاعاتی که حساس یا طبقه بندی شده باشد، بطور فزایندهای بر قدرت و توانایی دارنده اطلاعات بی افزاید. نهاد ناظر با توجه به مأموریت خطیری که برعهده دارد، اختیارات قانونی ویژهای برای دسترسی به اطلاعات حساس و طبقه بندی شده حتی در سطح خیلی محرمانه و سری دارد. نکته مهم آنکه این گونه اطلاعات به رغم نیرومندسازی، میتواند مشارکت را بین دو طرف نظارت نیز افزایش میدهد.(۴)
• اطلاعات یاددهنده و آموزنده: فیلمی را که خوب بنظر میرسد تماشا می کنید، کتابی را میخوانید و مقاله ای را با دقت مطالعه میکنید، با این وجود ممکن است به این نتیجه برسید که آموزنده نبود. این گونه اطلاعات، نقص دانشی را جبران کرده و خلأ تخصصی را پُر میکند. در ارتباط با نهاد ناظر، اطلاعات تخصصی مورد عمل نظارتشونده بسیار حائز اهمیت میباشد. بیمه مرکزی، بانک مرکزی، سازمان ملی استاندارد و سازمان غذا و دارو و نهادهای ناظر مشابه چنانچه از تخصص بالایی در حوزه عمل و مأموریت خود نداشته باشند، بیگمان در انجام وظایف خود دچار سردرگمی خواهند شد.(۵)

هر یک از موارد پیشگفت مجموعه نیازهای اطلاعاتی است که البته مرزبندی و تفکیک آنها کمی دشوار است اما باید اذعان داشت که از لحاظ مفهمومی، مصداقی و کارکردی تفاوت قابل ملاحظه ای با هم دارند.

نظارت در اشکال و انواع مختلف آن نظیر بازرسی، حسابرسی و پایش، بدون تردید متکی بر اطلاعات بوده و هسته مرکزی آن تلقی میشود. سایر مراحل نظارت شامل تجزیه و تحلیل، بررسی مدارک و مستندات، جمع بندی و ارائه پیشنهادهایی برای اصلاح و بازگرداندن به مسیر اصلی و درست، بر این مدار استوار خواهد بود. اطلاعاتی که نهاد ناظر از منابع مختلف و شیوه های گوناگون، از همان ابتدا و در نخستین گام، سعی بر کسب و جمعآوری آنها دارد، زیرا بدون اطلاعات دقیق، ورود نهاد ناظر به موضوع، قدم برداشتن و راه رفتن در مسیری ناهموار و پر پیچ وخم در یک فضای تاریک است و تاریکی، خطرات پنهانی را نیز با خود به همراه دارد و توانایی درک و تشخیص را تضعیف کرده و آن را تا سطح قابل ملاحظه ای کاهش میدهد. نظارت کارآ مستلزم به کارگیری و برخورداری از مقادیر زیادی از اطلاعات می‏باشد و در واقع اطلاعات به عنوان ابزاری راهبردی و رکنی مهم در امر نظارت محسوب می‏شود. کارآمدی نظارت و مؤثر، بستگی به صحت و دقت اطلاعاتی دارد که در زمانی بهنگام، در اختیار نهاد ناظر قرار گیرد.

بدین ترتیب با توجه به پیچیدگی "موضوع اطلاعات" و "نیازهای اطلاعاتی" باید اذعان داشت که دقیق بودن اطلاعات و صحت آنها، در فرآیند نظارت، نقش حیاتی دارد؛ به این دلیل که نتیجه‌گیری متقن و محکم و مستدل(به عنوان دستاورد و حاصل نظارت)، نیازمند اطلاعات پاک(در مقابل اطلاعات کثیف به معنای اطلاعات غلط، اشتباه، غیرمرتبط، ناقص و غیراستاندارد) و شفاف است. این میزان اهمیت اطلاعات در فرآیند نظارت، به همان شدت، نهاد ناظر را در معرض خطر نوعی از "تصرف نظارتی" که به آن "تصرف اطلاعاتی" اطلاق میشود، قرار میدهد.

چگونگی تصرف اطلاعاتی

1- نهاد ناظر برای کسب اطلاعاتی که برای انجام صحیح کار خود به آن نیاز دارد، به ذینفعان و بازیگران آن سوی رابطه نظارت به دلیل اینکه آنها مالکان و صاحبان اطلاعات هستند، وابسته است و این وابستگی، آنها را ناخواسته ترغیب و تشویق می‌کند تا به نظارت شوندگان و مشکلات یا منافع آنها توجه کنند. به بیان دیگر اطلاعات مورد نیاز نهاد ناظر عمدتاً در اختیار نظارت شونده است و ناظر بطور قهری میبایستی آن را به دست آورد. از هر منظری که به موضوع نظارت و فرآیند آن توجه شود، بنظر میرسد ناظر، خصلت قاهر و نظارتشونده ویژگی مقهور دارد، اما در کسب اطلاعات، رابطه قوی ناظر مطاع( یعنی فرمانروا، اطاعت شونده، یا کسی که از او فرمانبرداری می شود. این واژه از ریشه طاع به معنای اطاعت کردن است و معمولاً برای فردی بکار میرود که دارای اقتدار، نفوذ و احترام است و دیگران از او پیروی می کنند) تاحدودی ممکن است خدشه دار شود. به عبارت دیگر نهاد ناظر به رغم جایگاه رفیع اداری و اجتماعی، در این مرحله که همان کسب اطلاعات پاک است، محتاج و نیازمند همراهی و همکاری نظارتشونده میباشد و اگر همراهی نظاممند صورت نپذیرد، عملیات نظارت با موانعی رو به رو خواهد شد. این امر بیانگر یک اصل مهمی است که در فرآیند نظارت کمتر به آن توجه میشود یعنی اصل نظارتپذیری.(۶)

براین اساس، نیاز و وابستگی در حوزه اطلاعات نوع تعامل و همکاری دو سوی نظارت را به شکل جدیدی تعریف کرده و تغییر میدهد. نیاز اطلاعاتی، جلب توجه را با خود به ارمغان میآورد، نهاد ناظر در جریان اخذ اطلاعات به مشکلات، چالش ها، کاستی ها، کجروی ها، ناکامی ها و کامیابی های نظارتشونده معطوف شده و به نوعی دچار همانندسازی، همزادپنداری(تأثیرپذیری کوتاه مدت) و حتی هم ذات پنداری (تأثیرپذیری بلندمدت) گردد. میتوان اذعان داشت که شدت وابستگی با میزان توجه رابطه مستقیم دارد، و میزان توجه بر خطر ابتلا به تصرف نظارتی میافزاید.

به عنوان مثال بیمه مرکزی برای اعمال نظارت قانونی خود بر شرکت های بیمه به اطلاعات و ارقام آماری آنها نیاز دارد تا بتواند به درستی بر عملیات بیمه گری آنها نظارت داشته و ارزیابی صحیحی از چگونگی محاسبه حق بیمه و میزان فروش آن، خدمات بیمه ای ارائه شده توسط بیمه گر و میزان سود و زیان آنها داشته باشد. در این جریان نهاد ناظر به تدریج با سختیها و مشکلات بیمه گر از نزدیک آشنا میشود و یا متوجه برخی سودهای کلان میگرد که در هرصورت ممکن است همسو با نظارتشونده گردیده و این، همان زمانی است که تصرف نظارتی میگیرید. یعنی منافع نظارتشونده بر عموم مردم پیشی گرفته و سبقت میجوید.

سازمان غذا و دارو برای تأیید داروهای تولید شده داخلی نیازمند اطلاعات کاملی از مواد اولیه، میزان ترکیبی مواد و فرآیند چرخه تولید است و همه این موارد اطلاعاتی نزد واحد تولیدکننده و تحت نظارت میباشد. جریان پیشگفت دوباره آغاز میشود و نهاد ناظر با توجه به مشکلات تأمین مواد اولیه، افزایش نرخ ارز و تورم چه بسا با نظارتشونده که کالای تولیدی آن با سلامت مردم گره خورده است، همراهی کند و در اینصورت نهاد ناظر خواه ناخواه در دام تسخیر نظارتی گرفتار شود. براین اساس نهاد ناظر همواره به نوعی، محتاج نظارتشونده برای کسب اطلاعات صحیح خواهد بود. هر نوع نیازی بطور طبیعی میتواند شروع و سرآغاز نوعی وابستگی تلقی شود.

ادامه مطلب را در آینده نزدیک مطالعه کنید.

* محمد صنایع- مشاور ارشد رئیس کل اسبق بیمه مرکزی

--------------------------------------------------------------------------------

۱- داده و اطلاعات نوعی دانش محسوب می‌شوند و یا وسیله‌ای برای دستیابی به دانش. داده(Data) می‌تواند هر نوع از کاراکتر شامل متن، عدد، کلمه، صدا و تصویر باشد. داده‌ها عموما خام، دسته بندی و طبقه بندی نشده هستند و در صورتی که بخواهیم از آنها به صورت مستقیم استفاده کنیم عموما بی‌فایده خواهد بود. داده (Data) ورودی خام به حساب می‌آید و به خودی خود به جز موجودیت خاصی ندارد، بلکه پس از پردازش و مرتب سازی به خروجی معناداری تبدیل می‌شود. پس از طبقه بندی، دسته بندی و ساختاردهی به داده ها اطلاعات (Information) به وجود می‌آید. می‌توان از این داده‌ها برای تصمیم‌گیری و یا ایجاد دانش در مورد یک مقوله استفاده کرد. اطلاعات عموما برای کاربران مفهوم دارد و قابل استفاده می‌باشد، اطلاعات (Information) معمولاً ماحصلِ پردازش داده است و نتایج حاصل از پردازش و تجزیه و تحلیل داده‌ها به عنوان اطلاعات تلقی می‌شوند. در حالت کلی اطلاعات و ورودی‌های خام را داده (Data) و نتایج حاصل از پردازش داده‌های خام را اطلاعات (Information) می‌نامیم.

۲- اینفوکراسی (Infocracy) اصطلاحی است که اشاره دارد به حکومت یا سیطره اطلاعات و دانش و نظام سیاسی که در آن تولید، پردازش و انتشار اطلاعات نقش محوری دارد. جامعه‌ای که در آن تصمیم‌گیری بر پایه اطلاعات و دانش استوار است و از ویژگی‌های آن تأکید بر اهمیت اطلاعات و دانش، تسلط نخبگان و متخصصان دانش، شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات، اتخاذ تصمیم بر اساس شواهد و دانش، استفاده گسترده از فناوری اطلاعات و ارتباطات، تولید انبوه اطلاعات و داده‌ها است. برخی اینفوکراسی را مرحله جدیدی از تکامل جوامع به سمت آینده‌ای دانش‌محور می‌دانند.

۳- مفهوم نیاز اطلاعاتی، عینی اکرم، 1384

۴- Kosin, Dominick Axel, 2023

-۵ شرح هر یک از موارد، از سوی نویسنده نوشتار حاضر است.

۶- نویسنده در سالهای نه چندان دور در همایشهای علمی به تفصیل در مورد اصل نظارتپذیری سخنانی ایراد کرده است.